亟需改進對美“議會”外交

訪問了一周的美國參議院臨時議長史蒂文斯8日離開中國。作為7年來訪華的美國國會最高級別代表團，這次訪問讓人們再一次看到了對美國國會外交的重要性。

交流亟待加強

事實上，中美兩國行政部門的交流機制現在已比較暢通，美國國務卿和中國外長甚至可以隨時拿起電話直接交談。相比之下，兩國最高立法機構之間的互動程度遠遠滯后于兩國關系的密切程度。兩國“議會”之間的了解太少，誤解太多。

我曾接待過美眾院美中議會交流小組主席曼祖洛率領的代表團，成員包括眾議員蘭托斯先生和他的家人。

蘭托斯議員不僅投票反對過給予中國正常貿易國待遇，還強烈反對北京主辦2008年奧運會。可是當與這位最反華的議員見面的時候，他居然對我說他像其他很多議員一樣“非常熱愛中國”，甚至“花了60多年的時間去學習中國上下五千年的歷史和文明”。

他說他和妻子20年前曾經來過中國，而20年后重新踏上中國的土地，確實看到了一個更加繁榮的社會。他直言道：他擔當過經濟學教授，懂得中國經濟改革所取得的巨大成就背后的艱辛。

他之所以投反對票，是因為他把人權看得比經濟成長更重要。他希望中國能夠盡早改變政治體制，成為一個“更民主的、更自由的和平、開放社會”。

蘭托斯議員的觀點與他個人的經歷休戚相關。早年曾遭受納粹迫害的他，特別關注人權問題。他說，“不管在哪里，只要發現存在侵犯人權的現象，我都會投反對票。”

蘭托斯議員對中國不友好，恐怕很大原因是因為他依然采取一種“非黑即白”的簡單做法，對中國改革開發以來的社會轉型不能作出深入客觀的分析。

倒是他的孫子，目前就讀于約翰·霍普金斯大學國際關系學院的高材生，表示“希望能夠申請到復旦大學來讀書，和中國活潑優秀的學生分享討論問題的熱烈氣氛，交流中美之間存在的一些差異”。

在我們這方面的情況呢?有次我為某省人大常委會做“西方議會發展對我國人大改革的啟迪”的學術報告，主要是談我們可以參考引進的10大政治技術，如探索人大代表的專職化道路、建設和完善議會輔助性、服務性機構、配置和引進人大專職助理、引入更為科學的議事方式、發揮人大公共外交的職能等。

但從會后的座談中，我發現即使是身居高職的人大常委們，對美國國會的了解很膚淺。他們問的問題，大多是一些最基本的東西，如中國的人大到底能不能被稱作議會，美國政治中到底是國會聽總統的話還是總統聽國會的話?國會議員政治地位到底算哪一級，經濟收入有多少?每年開多長時間的會，可以雇用多少個助理等。

我不得不給他們做一些常識性的解釋。例如，美國國會議員地位相當于副部長，收人大概在14萬美元左右，但普遍感覺不夠花，因為他們要在選區和華盛頓特區安兩個家；由于工作繁忙，不少議員都睡在辦公室的沙發上，但他們還自我解嘲說記者不在乎他睡在哪里，而更在乎他和誰睡等等。

人大與國會都是來自兩國民間力量的立法機構，理應是兩國民間交往的橋梁。從這個意義上說，此次美國國會參議院代表團的訪問，是人大與國會眾議院1999年建立合作關系后的又一重大突破。參議院與人大交流機制的正式建立和啟動，表明美國國會與中國人大的議會間交往渠道已進一步拓寬。

做好國會工作的方法

從兩國交往的歷史上看，很多不利于雙方友好的消極對華法案都和美國國會相關。例如引發諸多事端的《與臺灣關系法》、1995午的李登輝訪美決議案。2000年的《加強臺灣安全法案》等。

可做好美國國會的工作，只靠宏觀的形勢分析、政策估計及一般意義上的外交，恐怕無法達到最理想的效果，更無法最大限度地保證我國的國家利益。

比如，我們應該建立全國性的協調機構，多管齊下，針對國會“利益第一”的特點開展經貿外交；針對國會“事業主義”傾向加強與重點議員的聯系；針對國會立法程序的特點防范危機；針對議員選區服務的內容進行積極游說；針對美國民眾對國會的異議贏得主流媒體對中國的正面報道等等。

在具體方法上，我們應該注意以下幾點：首先要對國會作為一個“液態權力系統”的“流動”本質有清醒的認識。作為美國政治體制最重要的環節之一，美國國會“535位男性與女性國會議員，反映著美國人民的歧異、需要、希望以及對未來的企盼”。

但在現實生活中，國會常常被看成是浪費公款、舉棋不定、慢條斯理而又毫無效率的官僚機構。許多國會議員為了爭取再度當選，在競選時以“與國會作對”為背景，不時義憤填膺地把國會當作最主要的抨擊對象。他們一方面四處奔波，試圖連任國會議員；另一方面，卻又為了獲得人們更廣泛的認同，不得不隨著民意批評國會。

其次，要了解國會與行政部門之間的關系。長期以來，人們往往側重美國對華政策程序中總統及行政部門權力的研究，忽視或低估國會在這一過程中的重要角色。

如果我們把美國聯邦一級的政治行為區分為“政府決策”和圍繞政府決策展開的“政治活動”，那么多數政府決策是行政部門做出的，而多數政治活動則集中在國會。

許多外國政府和地區都高度重視對美國國會的工作，因而“國會山”常常是車水馬龍，門庭若市，成為許多代表外國政府利益的游說人員天天出入的“第二戰線”。

第三，要客觀深入分析國會“反華分子”的具體立場。《華盛頓郵報》3年前專門發表文章，斷言美國國會內部已經形成了一股反華逆流，興風作浪者包括被稱為“藍隊”的松散政治團體，其成員包括一些國會議員及其隱姓埋名地起草與中國有關法案的助理們。

如持強烈反華立場的眾議院政策委員會主席考克斯、曾為蘇聯問題專家而現任共和黨參議員赫爾姆斯助理的多蘭、出版過《鼠年》和《赤龍崛起》兩本書的猶他州共和黨參議員班尼特的助手屈普萊特等，都批評克林頓當局的“浮士德式的交易和政策失誤”。

他們都采用強烈色彩的語言和“非友即敵”式判斷，來嘲弄那些想要與中國建立某種密切合作關系的人是“熊貓愛好者”和“關系警察”，要求美國把中國看作新敵人，以各種手段遏制“中國的軍事野心”。

多數身為“藍隊”成員的國會助理都不具有中國背景，既無中國學方面的研究學位，也不懂中文，更看不懂第一手資料。但是他們從美國對外政策的立場看待中國問題，認為一個迅速崛起的中國已對美國的利益構成巨大威脅。

不能說國會中大多數人都反華，因為大多數議員并不真正關心和了解中國問題。

建立國會重要人物檔案，也是一個加強對沒國會工作的重要辦法。對與中國有關的重要委員會，如中國問題委員會的活動進行追蹤，及時整理并建立對美外交特別是對國會工作動態的對策模型，創建中國對美外交的預警系統。

這主要是因為在金錢政治的影響下，新鮮血液難以進入政壇，國會連任率高達90％左右。因此國會兩黨領導人對華態度基本不會出現戲劇性的變化。但國會選舉后哪怕是最微妙的對華態度的變化都值得我們重視。

此外，輔以地方議會之間有效的交流和溝通。國會中相當一部分議員沒有來過中國，對中國的情況一無所知。他們對中國的印象主要來源于關國的媒體和助手的介紹。

邀請他們來中國實地考察，和普通中國人接觸，有助于他們了解中吲改革開放的成果。在與他們感情溝通的過程中，使他們心目中抽象的中國和中國人變為活生生的形象。

例如，有關部門今后需要注意改進國會議員訪華的安排，要促進更多的學者、老百姓等與議員進行交流，而不能只停留在官員的陪同上。還應該按照中美兩國建立友好城市的做法，由中國的省、市人大與州、市議會建立友好議會，加強交流和接觸。

最后要充分了解美國國內政治運作方式，培養更多的熟悉美國國內政治運作方式的高級專門人才，加強對美整體宣傳力量。懂得國會運作的專門人才是國家最珍貴的財富，能夠創造各種條件，為組織游說美國民眾做更多的工作。

要做好對國會和美國主流媒體的中國政策“教育”工作，就必須主動與國會成員接觸和溝通，以最大的誠意和氣度做最深入和細致耐心的“思想工作”。

探索人類政治文明布

制度文明是當今世界政治民主發展的主題。中美兩國議會交往的最重要意義，恐怕還是我們可以從美國國會的實踐中，重新思考“議會”運行的一些基本問題，如提高議會效率、加強政治治理的公平性，以及議會如何扮演國家政策的參與者、審核者、修訂者和監督者的角色。

在政治技術的應用上，美國國會已經達到了很高的“專業化”程度。但正是這種所謂的“民主的精致”導致更為復雜的不平等問題和議員品質不彰、丑聞百出不窮的情況。

美國國會制度的發展過程中積累起來的經驗，已經不是美國一個國家的財富，而是整個人類政治文明的探索；而國會在許多方面的不足，又反過來為我們追求的政治發展提供了有益的鏡鑒。