中國電信業監管體制：變革中前行

我們需要一個更有執行能力和行動效率、更能夠釋放技術創新和市場競爭潛力的監管體制。為此長遠目標需要現在努力，爭取以完善監管政策、改進監管能力的量變達到完成體制轉型的質變。

電信監管體制與產業發展和市場結構密切相關，但又表現出特立獨行的發展趨勢。在國際變革浪潮影響下，我國電信監管體制2004年發生了什么新變化，未來又將走向何方？

管制改革推動電信監管進入新階段

2004年，業內外人士對電信監管工作意見紛紜，難以形成統一意見。這反映出電信監管領域存在較大的認識分歧，其中一個重要問題就是電信監管所處的階段及與階段相適應的管制機構職責。

先來看看國際經驗，各國電信市場主要經歷了“建立管制、放松管制或管制改革”的幾個階段。在建立管制階段，美國建立電信管制機構FCC始于十九世紀上半葉，即1934年美國第一部電信法面世時。當時，電信管制的重要任務主要是電信普遍服務，以及為實施普遍服務所引起的資費管制。英國電信管制機構Oftel雖比美國晚了整整50年，但英國的經濟市場化程度比較高，法律比較完善，電信業很早就引入競爭機制，因此電信業早就是被管制的市場。英國在資費管制方面，從實踐出發提出了非常有創意的理論，如公平報酬率管制、上限管制等。

放松管制又稱“管制改革”，在全球范圍內管制改革是從上世紀80年代開始的，其背景是經濟全球化、電信業私有化。上個世紀80年代中期，英國和日本緊跟美國，積極推行電信改革。在英國，1984年產生了新電信法，對1863年的電報法和1969年郵政法進行修改，對1949－1967年無線電報法進行補充，取消了英國電信（BT）的經營壟斷權，重新規定了BT的產權義務。 在日本，從1984年到1992年，先后對《日本電氣通訊事業法》、《日本電報電話公司法》和《日本國際電報電話公司法》進行修改，實現政企分開，推動電信業市場化和自由化。20世紀90年代，各國電信改革進入快速期。以德國、法國為首的歐盟國家，以墨西哥、巴西為首的拉美國家，以韓國、新加坡、中國香港為首的亞洲國家和地區，以波蘭、匈牙利為首的一些東歐國家都大面積進行電信體制改革，包括破除壟斷、開放競爭、建立專門的電信管制機構。

在 “放松管制”的進程中，一些市場化程度高的經濟發達國家或地區，如歐盟，建議取消“事前管制”機制，并提出了管制成立的三個前提條件，即如需對電信業務市場進行管制，必須證明需要管制的市場符合如下三大標準：存在嚴重的市場進入障礙；競爭在給定時間內有無法克服的困難、以及競爭規則失靈；管制須征得歐委會的認可。

總結管制建立到管制改革的發展演變，其背后的原因在于電信業的發展階段以及市場結構和競爭環境的變化。從世界范圍來看，電信業的壟斷時代一直持續到20世紀80年代。這一時期，多數國家建立了對壟斷企業的管制體系，即 “管制建立”主要是針對電信壟斷經營者的高價低質、損害消費者福利進行的管制，比如價格控制、服務質量要求、市場準入限制等方面。其后，電信技術進步、市場需求的變化推動電信市場開始從壟斷到競爭的變革，“放松管制”主要針對管制的弊端和效果提出，并與放松管制基本同步。在理論上，20世紀90年代的激勵性管制理論倡導管制政策應通過對企業的激勵，降低管制成本、提高經濟效率，典型的政策手段是價格上限、特許經營權招投標、基于前瞻性成本定價等，認為激勵性管制手段比原來的壟斷性管制更加符合市場實際。

中國電信業管制快速變革

回到中國電信業來看我國的電信管制實踐，我們的基本看法是同樣經歷了建立管制和管制改革的階段，不過由于面對國有經濟主導市場競爭、區域市場差異巨大以及電信業持續快速增長的特殊國情，電信管制在中國的變革比其他國家速度更快力度更大，也更有自身的特色。

我國建立現代意義的電信管制始于1998年成立信息產業部，此前處于“政企合一”的獨家壟斷經營階段。隨著電信體制改革的深入進行，特別是2000年以后的兩次橫拆和一次豎拆，競爭格局發生較大變化，電信管制機構面臨的主要任務發生劇烈變化，中國由此快速進入管制的第二個階段，即管制改革和放松管制。這一時期的主要任務是探索政府監管職能的變化，將工作重心由“打破壟斷、引入競爭”逐步轉移到“優化市場結構、提高管制效率”的方面。在管制政策上，處理好市場競爭者的相互關系如互聯互通、資源分配、網絡信息安全，以及保護電信消費者日益增長的利益要求如資費市場化、電信普遍服務制度等成為核心內容。2001年12月，中國加入WTO組織，電信市場全球化的步伐驟然加速，外資準入開始成為市場準入制度的重要內容。

2004年，中國電信業監管面臨日益突出的問題，比如：普遍存在的不正當競爭行為、惡性的互聯互通事件、非法和無序的市場進入、電信資費競爭趨向惡性價格戰、監管機構的角色錯位和行動滯后等。這些問題背后均有深刻復雜的國情和體制原因，概括起來包括如下因素： “政資合一”、“政監合一”的管理體制導致政策目標沖突；電信市場的企業產權基礎同質性影響市場競爭架構的優化；初創時期的電信監管體系尚未成熟，與區域市場差異的國情不相適應；管制機構權威不足、能力建設滯后，管制手段匱乏；基礎電信企業普遍存在委托-代理機制下經理人目標異化問題，導致非理性行為屢禁不止等。上述現象、問題和原因表明，必須重新思考中國電信業所處的發展階段和管制機構的使命，將中國電信管制推向調整目標和完善職能的第二個階段，即管制改革和放松管制的階段。在這個過程中，部分國際經驗可供借鑒，但特殊國情將使我們成為電信管制改革的探路者。

監管模式探索“政監分離”新方向

各國電信監管體制的設定直接取決于電信市場狀況以及行政經濟管理體制，現階段我國電信監管體制主要具有如下四大特征：采取“政監合一”模式；一級機構兩級組織，突出中央的集中垂直監管；網絡集中監管，業務領域分別管理；間接承擔國有資產保值增值責任。其中，第一個特點成為討論的焦點，2004年一些日益突出的電信市場監管問題使得 “政監合一”模式動則獲咎，似乎成為一切矛盾的根源。這種判斷并非理性，也不公平。

要回答如何選擇電信監管模式，必須首先弄清政府的經濟職能以及在電信行業的經濟職能。理論上分析，政府的經濟管理職能包括三個方面：宏觀調控、微觀監管以及微觀管理。黨的“十六大”把政府職能集中概括為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。以此為指導，國家對電信業的經濟管理職能包括制定政策和實施監管兩個方面。電信行業的政策取向需要考慮更廣泛的社會目標，促進行業的發展、效率提高和提供普遍服務，而市場監管職能主要圍繞保障市場機制運行和彌補市場缺陷。電信業的政策制定部門和監管機構之間應該明確分工且密切配合，政策部門所制定的政策必須服務于一定時期內經濟和社會發展的需要，具有綜合性和長期性，監管機構執行日常的管理，主要是按照規則懲處違規者，維護市場秩序，要求時效性和專業性。從發展的趨勢看政策部門和監管部門應該是各自獨立的機構，政策的制定會涉及到多個政府部門，甚至要求立法機構的參與。而監管權力則需要相對集中，由專業化的監管隊伍實施對電信行業的日常監管。因此，長期而言電信監管體制應當轉向“政監分離”的機構設置模式。

國外電信監管機構的設置可以作為參照，目前世界各國管制機構的設置可區分為以下四種類型：

1.沒有獨立的管制機構，由政府行業主管部門承擔。如羅馬尼亞和非洲的少部分國家。我國目前采取這種模式。

2.設置獨立的管制機構。如美國的聯邦通信委員會(FCC)，巴西的ANATEL，印度的TRAI等。

3.在政府相關部委下設立的、半獨立的電信管制機構。如澳大利亞、馬來西亞、韓國、日本、法國和德國等，管制機構的制度制定和執法權限低于第二類。

4.不設立專門的電信管制機構，由國家反托拉斯法或消費者保護法管制電信業參與者。如新西蘭，目前正在轉型。

成功建立“政監分離”管制模式的市場經濟國家具有一些重要前提，否則無法解決“政監分離”帶來的目標沖突問題，包括：法律制度健全，特別是政府依法行政的傳統已經確立；政府和企業完全分離，尤其是產權關聯度很低，避免了利益的同源性；廣泛確立了私人財產權制度，使得監管信號能夠引導市場競爭行為；公開透明、廣泛參與的公共決策程序，政策目標最大程度避免強勢利益集團的干擾。現實而言，上述前提條件在中國市場下都不完全具備。

根據上述分析，我們認為當前及今后一段時間電信管制機構仍然需要維持“政監合一”的監管模式，但必須對現行監管體制進行改良。重點在于提高監管機構的法律地位和權威并加強能力建設。維持現行模式的原因除缺乏一些必要條件外，還有以下一些因素：

1.從國家戰略高度，電信業肩負推動國家信息化的使命，產業政策和監管政策緊密結合成為合理選擇；

2.電信市場特別是基礎業務市場的資本多元化格局尚未形成，微觀監管的市場基礎尚不充分具備；

3.電信法律制度尚不健全，管制機構的職責范圍和協調能力需要借助其他方式給予救濟。除需盡快出臺《電信法》以外，對監管者的監管即“監管治理”也是推行獨立專業監管的必要條件；

4.政治法律制度和行政管理體制處于調整改革之中，立法權、行政權和司法權相對分離，依法治理和依法行政還需要一段時間。

我們相信，“政監合一”的模式只是暫時的，今后幾年我國電信監管體制的改革方向應當會遵循“政監分離”的模式，但這種分離可能是相對的，突出監管機構的權威性和專業性，而非完全的權力制衡。從改革方式來看，漸進方式來最終達到完善管制模式的目標可以減輕震蕩和社會成本。未來3-5年，隨著市場化進程推進，電信業的產業政策逐漸由一般性的產業政策部門來實施，而市場監管職能逐步轉由專業化的電信管制機構承擔，這是確定不移的方向。必須抓住有利時機，積極推進建立中國特色的新型管制機構的步伐。

我國在設立新型電信管制機構時，應當遵循以下幾個原則：

1.獨立性原則。即新型管制機構不僅要獨立于電信運營企業，而且要盡量相對獨立于任何政府行政部門。

2.依法設立原則。應當通過《電信法》或專門的管制機構法來明確管制機構的職責權限，賦予其強有力的法律地位并給予法律授權。

3.集權式原則。將現有分散于各相關部委的通信管轄權全部集中到新的管制機構，建立一個綜合性的管制機構。

4.融合性原則。新型管制機構的監管范圍應包括整個信息通信領域，管轄范圍應包括傳統的電信網和計算機網，還包括廣播電視傳輸網等。

未來相對獨立的“政監分離”體制有兩種模式可以選擇：

第一種模式：在政府部委之下設立一個相對獨立的電信監管機構。

第二種模式：設立準FCC的管制模式，即設立直屬于國務院領導的專業化的電信監管機構，可以稱為“國家通信管理委員會”（NCC），其職責范圍可參考我國已經設立的銀監會、證監會、保監會和電監會，但要避免出現分業監管的弊端。這種模式不同于FCC模式，重要區別是FCC在三權分立政治體制下向立法機構負責，而NCC將對國務院負責。

電信監管體制絕非獨立存在和自由選擇，即使未來實施了“政監分離”的監管模式，也不意味著可以沒有障礙地解決所有市場問題。重要的是，我們需要一個更有執行能力和行動效率、更能夠釋放技術創新和市場競爭潛力的監管體制。為此長遠目標需要現在努力，爭取以完善監管政策、改進監管能力的量變達到完成體制轉型的質變。

（本文作者為信息產業部電信研究院通信政策研究所所長）