打造“廉價政府”

桑玉成

所謂政府的廉潔問題，不僅僅是指政府官員個體的清正廉潔，而且還指政府整體的低成本和高效率。在某種意義上說，《行政許可法》的實施，其意義是多方面的，其中也包含了在打造“廉價政府”方面的作用。

《中華人民共和國行政許可法》的頒行，使我們改變了或正在逐步改變著許多關于政府的觀念和對于政府的認識。尤其是，“許可法”的實質表明，政府本來并不具有權力本源的地位，它所行使的一切權力都是需要獲得“許可”的。在人類政治史上，政府似乎總是在種種的壓力環境下生存著，政府行使權力需要獲得“許可”，就是這種壓力環境的真實寫照。從最近２０多年的實踐來看，政府及其管理出現了一些令人注目的取向，如“善治”政府、“多中心治道”、政府管理技術化等等。從某種意義上說，這些取向都可以視為政府生存的環境壓力。

在一系列政府發展的取向中，關于強化政府成本的取向是至關重要的一個方面。

傳統的政府管理與企業管理具有重要的差別，尤其是：企業管理以盈利作為其行為的宗旨，而政府管理不能以是否盈利作為其行為或制定政策的依據。人們不能想象一個企業家的投資行為不是出于盈利的目的；同樣，也不能想象政府的警察部門在勘查了一個刑事現場后向當事人開出一個價目單的行為。

盡管現代的政府管理并沒有改變其公共管理的性質，依然以其非營利性政策目標為其行為的依據，但現代政府管理越來越注重其維系成本問題，其主要的表現是：

其一，現代的政府普遍將“廉價政府”作為其樹立良好政府形象的核心性標志。樹立良好的政府形象歷來是政府的必要“功課”，但以什么作為或不作為良好政府形象的標志，不同的時代具有不同側重點。最近一段時期以來，由于實際上存在的政府已經無法真正達到所謂“最小”程度，或者說到底什么叫“最小”其本身就存在不確定的問題，同樣，由于社會事務的復雜性，政府公共管理的責任日益加重，所以現代政府事實上也不可能真正做到“管得最少”。正是在這樣背景下，人們已不再或者說主要不再將對于好政府的企求放到“最小”以及“管得最少”的問題上，而希望政府能夠成為一個用錢最少的政府，即成為一個“廉價政府”。由此，政府在努力塑造其良好形象方面，便迎合社會的訴求，積極以廉價政府的形象塑造自我。

其二，一些政府采取各種可能的管理措施，來千方百計地降低政府管理的成本。理論上以及實踐中都有個普遍的共識，即按照理性法則來思考問題，管理同樣的事情，靠政府來管理與靠企業?穴私人?雪來管理相比較，由于其組織的性質與宗旨、運作的模式和方式等等不同，所以前者的效率肯定不如后者，前者成本肯定比后者要高。于是，一些政府便采取各種可行的辦法，一方面不放棄其政府管理責任，另一方面力求通過管理方式上的變革，來降低政府管理成本。

其三，嚴格控制政府的預算。曾經有一則報道說，中國的一位市長在美國訪問時，邀請美國的一位市長方便時到中國訪問。美國的市長面有難色，說到中國訪問倒是向往的，但訪問經費無法落實。這著實讓中國的市長難以理解。其實，現代很多政府的經濟狀況就是如此。根據一般的規則，政府的財政權控制在人民代議機構手中，人民代議機構按照人民的意志，緊緊地抓牢了國家的錢袋，使政府很難有大手大腳用錢的余地。除了常規性政府預算之外，一些非常規性的政府預算，一般也采取嚴格控制的傾向。政府要獲得某種預算外經費，通常要竭盡其一切手腕和辦法，以說服議會的同意。

其四，精簡政府機構，壓縮政府編制。政府的成本與政府的規模成正比例關系，這是一個極易得到說明的道理，而且，隨著社會公共事務的復雜性以及政府本身的擴張趨勢，幾乎各國政府都有一種規模不斷膨脹的走向。政府機構的膨脹會帶來一系列社會問題，其中增加政府的管理成本就是其中之一。因此，現代各國政府事實上都存在著一個精簡政府機構的任務。

其五，抑制腐敗。腐敗問題的滋生使政府管理成本得以提高，同時，由于腐敗危及政府自身的合法性和權威性，所以各國政府也無不做反腐敗的文章，譬如說成立預防以及打擊腐敗的專門機構，配備對付腐敗的專職人員等等，于是又增加了反腐敗成本。因此，抑制腐敗可以從兩個角度來降低政府成本。

打造一個“廉價政府”，是現代政府管理的一個重要發展取向。這樣的取向告訴我們，所謂政府的廉潔問題，不僅僅是指政府官員個體的清正廉潔，而且還指政府整體的低成本和高效率。在某種意義上說，《行政許可法》的實施，其意義是多方面的，其中也包含了在打造“廉價政府”方面的作用。因為很顯然，“許可法”將政府的行為限制在法定的范圍內，這無疑有利于從根本上界定政府的職能，并以此來控制政府的規模，而當政府的權力以及政府的規模有了明確界定和限制的時候，政府的成本問題也自然而然會得到關注。