完善養老保險制度的對策

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一、當前我國養老保險制度所面臨的問題

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我國現行的城鎮職工養老保險制度包括國家強制的基本保險，企業自愿的補充保險和個人儲蓄性保險三個層次，目前企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險還起不到養老保險支柱的作用，只有基本養老保險覆蓋了城鎮的大部分職工。而且，現行制度在融資方式上仍然保持現收現付制，與過去的企業現收現付制度相比，除擴大了統籌范圍和強制個人繳費外，在融資方式和給付方式上沒有實質的改革。因此，制度設計本身在長期內是缺乏償付能力的。

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當前養老保險改革所遇到的最大困難恐怕還在于個人賬戶尚缺乏真正的積累。我國自1995年開始實施社會保障體制改革以來，對基本養老金實行的是社會統籌基金與個人賬戶基金的混賬管理。而在改革之初，由于國家未能對已經退休和即將退休職工的隱含負債作出補償安排，導致老職工的個人賬戶出現“空賬戶”問題。這樣，目前個人賬戶實際上只有數字的記錄卻沒有獨立的資金。

3毖老保險的替代率高

養老保險的替代率是指退休人員的養老金占退休前工資的比例，它一方面體現了養老保險的保障水平，另一方面在退休年齡等因素確定的條件下又決定了養老保險的供款率。確定恰當的基本養老保險目標替代率對建立合理的養老保險制度有著重要意義。我國養老保險新制度中規定，我國基礎養老金發放標準為當地職工上年度月平均工資的20%，個人賬戶發放標準為個人累計儲存額除以120。根據這一規定測算，一個繳費35年并拿社會平均工資的職工退休后從個人賬戶得到的養老金相當于該職工退休前工資的385%｛11％×12×35（120）}，加上從社會統籌賬戶得到的基礎養老金，則相當于該職工退休前工資的585％。但是當前養老金是按照1993年制定的退休制度來發放的，比例為原工資的80-100%，因此目前退休職工的實際工資替代率平均為88％左右。其中，有些地區的工資替代率甚至高達102％。顯然，現行實際工資替代率遠高于新制度規定的585%的平均替代率，更高于國際上通行的40-60%的工資替代率。

4閉鶻苫金下降，養老保險基金供款不足

養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。我國養老保險基金收繳率逐年下降已是事實，全國養老保險基金收繳率1993年為933%，1996年為925%，1998年為9024％，其中有部分省份低于85％，1999年為8884％。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動社會保障部公布的數字，2001年1月至8月全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。企業拖欠養老保險費，使基金收繳率下降，其原因是多方面的：其一是企業經濟效益滑坡，困難企業較多，客觀上無力支付職工的養老保險費；其二是企業的短期行為；其三是部分企業借改革、改制之機，進行企業重組，為減輕重組后企業的負擔，將下崗職工、老弱病殘人員當包袱甩給原企業，使原企業成為“空殼”，銀行賬戶成為空戶，社會保險機構收繳無著落；其四是一部分企業資不抵債，被迫破產。這使基金征繳率逐年下降，養老保險基金積累減少，從而直接降低了基金的支付能力。

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我國養老保險基金的籌集，自1997年開始推行社會統籌及社會統籌與個人賬戶相結合的籌集模式，從其實施的情況來看并不理想。到目前為止，我國養老保險基金統籌層次還較低，調劑范圍還比較狹窄，基金的使用效率不高，大多數還僅限于縣級范圍或地市范圍。由于經濟發展的不平衡，各地養老基金的供給能力與需求壓力各不相同，在經濟發達、人口年齡結構年輕的地區或城市，積累的養老保險基金較多，但經濟落后、人口年齡結構老化的地區或城市則積累的養老保險基金較少，少數地區甚至入不敷出。這樣，一方面，部分發達地區或城市養老保險基金積累較多，另一方面，部分不發達地區的離退休人員不能按時足額領取養老金，同時經國務院批準電力、交通、郵電等11個行業部門在相當長的一段時間內實行行業統籌，不參加地方養老保險統籌，在相當大的程度上影響了地方統籌基金的供給，盡管行業統籌工作于1998年年底向當地社會保險管理機構移交完畢，并按先移交，后調整原則，參加所在地區的社會統籌，但其實施期間所產生的后遺癥以及行業移交前的不規范操作（如突擊花錢、擴大統籌項目、提高支付標準、調低繳費率等），在短期內是難以消除的。

6毖老保險地區差異明顯

養老保障的地區差異與各地的經濟發展程度（以人均財政收入和人均GDP表示）聯系起來分析，可以發現三大類群：一類是上海、北京、浙江、江蘇、廣東等經濟發達的地區，其財政的養老保障支出比重名次與其經濟實力排名順序基本一致；另一類是遼寧、天津、重慶、黑龍江、吉林、青海等地，其經濟發展的名次靠前，但財政的養老保障支出比重名次卻明顯靠后（比重大）；還有一類如西藏、貴州、廣西、四川、甘肅地區，雖然經濟比較落后，但財政的養老保障支出比重卻躍到了經濟發達地區的數值區間。這說明養老保險的地區差異與其經濟發展程度有關，但并不完全取決于經濟發展一個因素，與產業結構和經濟體制的關聯度也很高。

二、完善養老保險制度的具體措施

1苯立與完善多元化養老保險制度，以適應就業結構、就業形式的發展

中國是城鄉二元經濟結構十分明顯的發展中國家，地域經濟發展水平差別較大，農村老年人口基數大，人數多。因此，根據城市人口、農村人口和鄉鎮企業職工及農村進城務工人員三類人群的不同性質，有針對的建立和完善多元化養老保險制度。第一，建立企業職工退休基金（年金）制度。第二，建立個人養老特別儲蓄制度。這個安排可以先在城市個體戶和居民中推廣。第三，逐步在農民中推廣養老優惠儲蓄特別賬戶。第四，對于那些有固定雇主且受雇時間較長的人員來說，可以根據雇主開出的雇傭證明和居住地證明參加城市人口養老保險，但繳費不能像城市人口那樣逐步到位，須一步到位，按基本工資的一定百分比（如8%）執行。對于那些無雇主但在城市中有固定住所的人員，無法參加社會統籌，但可以按照所在城市的平均工資水平計算繳費比率，參加個人賬戶累積儲蓄制度。第五，對學生建立10年的保險追納制度。即大學生如果在上學期間不能繳納國民養老金的保險費，可在畢業后補交。

2苯立社保征繳部門與稅務部門、工商等部門的定期溝通及資料交流制度

實施聯合年審或一站式、一表式共同信息審計。共同審計和交流的信息包括：勞動力的成本是多少、有多少應繳養老保險的職工、是否足額交納了養老基金、不應繳納養老保險的職工是出于什么原因、職工收入水平等等。尤其可以利用養老保險與所得稅的關系的“雙刃劍”——虛列人數降低平均工資會導致少交企業所得稅和個人所得稅，但虛列職工人數會導致交納養老保險金人員增加，從而多繳養老保險費。這種制約機制應注意建立并用政策加以完善，以保證社保基金和國家稅收盡可能少的流失。

3被金管理由混賬改為分賬

在混賬管理模式下，基金賬戶中哪些資金屬于統籌部分，哪些資金屬于個人賬戶部分是分不清的。混賬管理的缺陷是容易發生養老金待遇擴張失控、統籌部分擠占個人賬戶部分，從而導致基金寅吃卯糧、出現基金透支現象。實行實賬運營之后，個人賬戶繳費進入個人賬戶基金、并負責個人賬戶養老金的發放。統籌部分繳費（企業繳費扣除記入個人賬戶后的部分）進入統籌基金賬戶，并負責當年統籌部分養老金（包括老人養老金、中人基礎養老金和過渡性養老金、新人基礎養老金）的發放。兩者自求收支平衡，不準互相挪用，社會統籌和個人賬戶分開管理、統一征收。

4苯餼鲅老保險隱性債務的方法

養老保險隱性債務是指現行養老保險制度如果立即停止運行，為了兌現對已經退休的老人已經參加工作尚未退行的職工承諾的養老保險待遇應該積累的資金現值。對于實行新制度前已就業但沒有個人賬戶（實行新制度時已退休職工，即“老人”）或個人賬戶積累額不足的職工（在實行新制度后退休的職工，即“中人”），國家對于他們的歷史貢獻（雖然沒有直接繳納養老保險費，但這部分費用實際上已由國家從其工資中進行了扣除后轉變成國有資產的事實）應予承認，并切實承認他們的養老權益。目前僅僅靠企業提高繳費率和運用在職人員的養老基金積累支付這部分人的養老金是不合理的，最主要的措施還是由國家將被扣除或“借用”的養老保險費償還，補償養老保險基金的欠債。當現收現付體制轉軌為部分積累制時，養老保險隱性債務就會部分或全部的顯性化，這時就必須采取一些措施來償還。

5蓖晟粕緇嵬吵鎦Ц兜幕本養老保險待遇

在歐美國家公共養老保險基金支付條件由法律規定，主要包括退休年齡、繳費記錄、就業記錄和經濟狀況。公共養老保險基金支出項目，主要是養老金支出、養老金繼承支出和法律規定的其他支出。在實行地方統籌的國家，養老保險基金支出還包括異地轉移支出、上下級統籌機構之間的基金上解和下級補助。公共養老保險基金的支付標準，按照預先給付的原則，根據當地平均工資水平、當前物價指數和法律規定的替代比例確定。借鑒以上規定，將我國社會統籌支付的基本養老保險待遇由社會平均工資的20％改為個人退休前10年平均工資的20％，即養老金＝最高10年平均工資×比例（20％）×工作記錄。根據物價的變化對養老金進行調整。養老金必須通過銀行支付，并使用養老金指數化調節機制來調整收入增長與物價變化和經濟發展之間的關系。