“不法行政”的怪現象

申　鈞　薛　凱

近些年來，我國各級政府在法治化進程中取得了公認的成就，也存在不少問題，特別是“不法行政”現象十分突出。對這一樁樁怪現象加以揭露和剖析，無疑將有利于加快我國全面推進依法行政、建設法治政府的進程。

“跑馬圈地”以法爭權

“權力部門化，部門利益化，利益法制化”，是當前一些地方依法行政中的一個突出問題。一些部門立法，自己起草，自己執行，為部門的權力和利益“跑馬圈地”，積極擴大自身的收費、處罰和許可權等。熟悉內情的人士氣憤地說，為了一己私利，個別部門甚至提供虛假信息，到了不講真話、利令智昏的程度！

特別需要引起人們警惕的是，這些部門在此過程中，往往打著維護國家利益、強化行業管理的旗號，從中夾帶“私貨”，很具迷惑性。盡管立法法等法律為了確保立法質量，規定了公開征詢和立法聽證等制度，但在實踐中落實得并不理想，行政機關的意見往往占據主導，公眾聲音很弱。部門利益的干擾，已成為一些地方立法質量不高、執法難以推進的重要原因之一。

視法為器治民不治官

在一些干部的頭腦中，還普遍存在把法律作為治民工具的思想，權大于法、長官意志、特權思想根深蒂固。一些領導干部曲解“依法治國”的含義，不談依法治官只談依法治民，不談依法治權只談依法治事，不談依法治高層只談依法治基層。執法者把自己看成法律的化身，忽略了自己也要接受法律的約束。現實中，之所以會出現稅務所長暴力抗稅、交警隊長酒后開車、派出所長致人傷殘等怪現象，根源之一就是“治民不治官”的思想在作祟。

由于對法律持工具主義的態度，現實中各種以權壓法、以情亂法，“人治”取代“法治”的現象屢禁不止。上行下效，不少群眾也因此逐漸失去對法律的信任，導致法律權威的進一步喪失。

部門打架各自為政

據一些基層群眾反映，目前，行政執法中多頭執法、多層執法問題比較普遍。一方面，政出多門，各部門從不同層面做出規定，標準各異，客觀上造成了行政執法者不作為、亂作為或難作為。例如，按規定道路路政由交通部門管，道路交通違章和治安由公安機關管，但在一些地方這兩個部門卻沖突不斷。近年來，在湖南、山東等地都發生過兩個部門大打出手、阻斷交通的事件，驚動中央。另一方面，法律、法規往往規定縣級以上某某部門負責某方面執法，結果同一系統的各級執法部門紛紛下鄉執法，加重了基層負擔。

與部門利益膨脹遙相呼應的是地方保護主義的盛行。改革開放后，隨著權力的下放，地方保護、各自為政演變成一大公害，消耗了大量的執法資源。例如，本來國家對建筑單位已經規定了嚴格的資質審批條件，但由于建筑業是一塊“肥肉”，很多地方又各自立規，外地企業要進入本地市場，必須向本地的主管部門申請進省(市)施工許可證，準入門檻大大抬高。

法盲執法執法違法

執法隊伍素質低下，是導致當前一些地方亂收費、亂罰款、亂強制屢禁不止的一個重要原因。不少執法人員沒受過系統的業務培訓，加之平時疏于學習，致使執法違法現象屢有發生。東北某省對有關執法部門進行的測驗顯示，執法者應知應會法律知識的合格率只有30%。

有專家指出，一些事業單位的執法問題尤其嚴重。出臺一部法律就新增一支執法隊；執法隊沒有核定行政編制，就用事業編制或雇用臨時人員；沒經費就去罰款，造成執法腐敗。據了解，南方某省僅執法隊伍就有4000多支，成份構成十分復雜。該省警力的近一半都是地方編制的合同制民警，還有大量保安協助執法，一些聯防隊員根本沒有執法權，卻可隨意檢查公民證件，實施人身強制等。

借法牟利執法產業化

專家告誡，在一些地方，公權部門正有向自利性組織演變的傾向，執法權已變成某些部門的牟利工具。群眾氣憤地說，現在“執法就是罰款，管理就是收費”。在少數地方和部門甚至形成了借執法之名行保護違法之實，以非法利益供養執法隊伍，形成執法與違法相互依存的黑色“執法產業”。據報道，電影《手機》上映前，影片發行公司曾拿出200萬元給“可以打擊盜版的人”，希望他們擺平盜版商，推遲一周面市，結果如愿。

執法利益化與執法機關經費難保障密切相關。據了解，盡管各地財政基本實現收支兩條線，但不少地方操作中仍實行按比例或超過基數返還的辦法，規費、罰款收了多少給多少，執法收入與個人待遇息息相關。

恣意用法暴力行政

在一些地方，執法成患，已不僅僅是態度粗暴的問題，而演變為官民之間的暴力對抗。一些地方為“推動”工作，動輒動用警力，抓人捕人。有的地方私建“執法隊”，私設“小黑房”，用來教訓“不聽話”的群眾。有的地方還實行“惡人治村”、“惡霸執法”，把“村霸”、地痞搜羅進基層政權及執法隊伍中來，專門對付當地百姓。

據調查，暴力行政有四大“高發區”，主要發生在農村稅費收繳、征地和房屋拆遷、城市管理和城管執法以及阻止公民上訪領域。專家認為，片面的政績考核體制和不合理的行政“包干制”，是導致暴力行政的制度原因。有關領導和上級機關為了完成任務，對暴力行政往往也是“睜一只眼閉一只眼”。

暴力行政危害甚大。它使得干群關系持續緊張，成為衍生黑社會勢力和誘發恐怖行為的溫床，極大地影響了基層的穩定。有跡象表明，目前一些地區的黨政干部受到暴力傷害的也不在少數。

約束乏力監督虛位

一些行政人員在運用權力時，缺乏節制，恣意用法，已到了隨心所欲的地步。有人甚至狂妄地叫囂：“什么是法，我的話就是法。”如此無法無天，根本原因在于缺乏有力的監督。

目前，我國一些地方對行政機關的監督非常薄弱，基本上仍是“手心”監督“手背”，監督制度“虛置化”的問題比較嚴重。一些地方政府的運轉和工作重心，主要圍繞著領導人的意志進行，而對于約束權力的事情，領導沒有積極性。這使得不少地方盡管有著龐大的監督機構、繁多的制度規定，卻發揮不出應有的作用。一些內部監督出現“互相禮讓”，形成所謂的“真管不行，不管也不行，抹平才行”的怪狀。外部監督和專門監督難以形成網絡，實施起來阻力重重，導致不少好制度在一些地方和部門變成了“花架子”。

與民爭利侵犯私產

當前，一些政府部門“爭權于朝、爭利于市”，以公權名義進行超額盤剝，隨意侵犯公民的財產權。還有一些部門隨意決策，武斷執法，動輒實行全行業停業整頓，在打擊了不法經營者的同時，也給合法經營者造成不小的經濟損失。

與民爭利有三大表現：一是維護壟斷。據國家發改委的統計，一些行業借助壟斷謀取超額利潤，持續成為社會投訴熱點。二是過度投資。一些地方為了短平快地出“政績”，把寶貴的財政資源大量投入到競爭性行業中，使得政府本身成為利益一方，破壞了市場經濟的基本規則。三是超額盤剝。除了“三亂”外，近年來最大盤剝來自風行一時的“賣地風”。據專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農地形成的價格“剪刀差”有近5萬億元。

隱瞞信息神秘行政

當前我國一些行政部門的透明度非常低，“神秘行政”的傾向比較嚴重。專家估計，目前我國80%的社會信息資源掌握在政府手中，但其中80%處于封閉或半封閉狀態。一些行政文件仍被作為“內部規定”，有的還利用信息壟斷進行尋租。一些地方在政績上弄虛作假，對出現的問題“捂蓋子”，對中央“報喜不報憂”。群眾譏諷說，有些地方是“村騙鄉，鄉騙縣，一級一級往上騙，一直騙到國務院”。

因信息不透明所產生的“私吞”法律現象也比較嚴重。“上有政策，下有對策”，中央政策到不了基層，已經成為某些地方政府部門的一大頑癥。南方某省幾年前曾做過一項調研，結果發現有70%左右的法律法規，特別是地方性法規和規章沒有得到有效執行。

推責諉過行政不作為

對有利益的領域，爭權奪利，競相管理，而對沒有利益的領域，推責諉過，缺位失語，這是當前不少部門普遍存在的一個問題。一方面是胡亂作為，以撈取部門利益和個人好處，另一方面又是無所作為，對社會急需、百姓期盼但沒有利益的事情，不聞不問，在其位不謀其政。

有不少行政人員，抱著不求有功但求無過、得過且過的思想混日子，盡管自身清白，卻不為群眾服務，不愿觸及矛盾，不敢與壞人做斗爭，在不知不覺中損害了群眾的正當利益。行政訴訟法實施十多年來，不少地方的政府和部門因行政不作為被當地群眾推上了法庭。

行政不作為雖然不如亂作為那樣后果嚴重，危害卻不可低估。一件縣里完全可以處理的事情，卻要中央領導親自過問才去解決。這種“小事拖大、大事拖炸”的怪現象，在我們的社會中大量存在。