統籌城鄉協調發展　落實農民國民待遇

孫繼業

中共十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標。要實現這個目標，重點、難點也在農村。從總體小康的16項指標來看，目前已經實現了13項，而沒有實現的3項全部在農村。沒有農村的穩定，就不會有全國的穩定；沒有農業的現代化，就不會有全國的現代化；沒有農民的小康，就會有全國人民的小康。“三農”問題已經成為影響我國經濟發展的首要問題，其核心則是農民的收入問題。自1997年以來，農民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距從1983年的1.8∶1擴大到去年的3.2∶1，大大高于1.5∶1的世界平均水平，并且還有不斷擴大的趨勢。原因雖然是多方面的，但農民的國民待遇問題是人為造成城鄉差別的一個重要因素。中共十六屆三中全會提出了統籌城鄉發展的新思路，中央一號文件以促進農民增收為主題，充分說明了中央對“三農”問題的高度重視。為進一步統籌城鄉發展，落實農民的國民待遇，特提出以下建議：

一、改革城鄉分割的戶籍制度，給農民以平等的公民權。自從1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實施以來，農民便失去了1954年憲法規定的“自由遷徒”的權利，被牢牢地束縛在貧瘠土地上。農民的孩子天生是農民，這種城鄉分割的戶籍世襲制度是計劃經濟的產物。從而造成了不同的身份制度、就業制度、教育制度、醫療制度、保障制度、公共服務制度的城鄉差別。這種城鄉分割的二元結構，已成了農民進城的一道門檻，不僅限制了農民自由遷徙的人身權利，而且也使農民失去了平等就業的機會和享受社會保障的權利，這是極不公平的，也是不符合市場經濟法則的。市場經濟的基本特征就是機會均等，而現行的戶籍制度，不僅不利于農民公民權利的保障，而且也不利于農村剩余勞動力的轉移，不利于加快城市化進程的，“孫志剛事件”不能不引起我們的反思。建議盡快改革現行戶籍制度，取消“農業戶口”和“非農業戶口”的人為差別，逐步建立城鄉統一的戶籍管理制度。

二、取消農民就業的限制性規定，保障農民工的合法權益。實踐證明，減少農業就業規模是富裕農民的必由之路。據統計，去年全國農村外出務工人員已達9900多萬人，農民收入增量中有47.8％來自打工收入。農村剩余勞動力進城務工，已經成為農民增收的一個重要渠道。但是目前的一些城鎮就業政策限制了農民進城和公平就業，對農民工的待遇仍然帶有一定的歧視性。本來農民和工人只是一種職業稱謂，不是一種固定的身份。但是現在農民即使進城當了工人，成為產業工人的一部分，仍被叫做“農民工”，享受不到城鎮職工應有的福利和保障待遇。只有少量農民工擁有符合法律規定的勞動合同，大量的農民工只能干“臟、累、差”的臨時工，而且工資極低，被拖欠工資的現象非常嚴重。據報道，去年底建筑行業清欠農民工工資228億元，但仍有48.5％的陳欠未清，農民工成為流動在城市邊緣和底層的一個弱勢群體。應盡快取消對農是進城就業的限制性規定，加快建立城鄉統一的勞動力市場，逐步形成城鄉勞動者平等的就業制度，使農民工也能享受到與市民同等的待遇。

三、建立城鄉統一稅制，實現城鄉稅收義務平等。目前進行的農村稅費改革，雖然在一定程度上減輕了農民負擔，但是這種改革還很不徹底，不符合現代稅收制度的要求。現代稅收制度的基本原則是對商品征稅，產品進入市場就征稅，不進入市場就不征稅。而現行的農村稅改政策包括對農民吃的口糧、留的種子、飼料都要征稅，并且不扣除成本、費用，實際上是對全部農產品征稅，不是對商品征稅。據統計，目前我國農業商品量大約占農業產品總量的40％左右，等于無形中增加了農民60％的額外負擔，這顯然是不合理的，市場經濟不能拿地租當稅收。目前，我國農業稅占財政收入的2.6％，已經具備了取消農業稅和反哺農業的條件。應改征個人收入所得稅，盡快建立城鄉統一的稅收制度，實現城鄉稅收義務的平等。

四、加大政府公共財政投入，為農民提供公共產品。長期以來，農業以“剪刀差”的形式為工業積累做出了巨大犧牲，但農民卻很難享受到公共產品服務。城市的道路、供電、供水、供暖、供氣、通訊、教育、文化、衛生、體育等公共產品，主要是靠政府投資。而農村則主要靠農民集資，“人民道路人民修”、“人民教育人民辦”，就連鄉、村干部的工資也靠農民來供養。應當說，這是一種不公平的國民待遇，不符合社會主義的本質和公共財政的要求。實際上這是政府職能上的“缺位”，忽視了政府提供公共產品和促進社會公平的職能，忽略了城市和鄉村的協調發展，造成了“一條腿長、一條腿短”的局面，使城鄉差別進一步拉大。政府要進一步加大農村轉移支付力度，改造落后的農村公共基礎設施；大力促進農村社會事業發展，提高農村物質文化生活質量。

五、逐步建立健全農村社會保障制度。由于長期的二元經濟結構造成了城鄉社會保障制度長期處于分割狀態，廣大農民不但沒有養老、醫療等社會保障和社會福利，甚至連保障全體公民基本生存權利的基本生活保障制度也沒建立起來，還有2800多萬農民生活在年均收入627元標準的貧困線之下。因此，中共十六大提出了“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”的目標。鑒于目前我國經濟水平，在農村實行全面的社會保障是不現實的，但是當務之急，最起碼應當首先建立最低生活保障制度。這是目前市場經濟國家普遍實行得以保障全體公民基本生存權利為目的的社會救助制度，也是社會保障體系中的最后一道安全網，有利于優先解決農村的貧困問題，有利于保障農民的生存權，有利于促進城鄉的協調發展。