打破現行農地統征制度

王小映

現行農地統征制度存在的問題

1．征地范圍過寬，土地征用權被濫用。我國現行農地征用制度是從計劃經濟時期延續下來的。改革開放后，面臨耕地大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協調城鄉用地關系，保護耕地，國家逐步從法律上將農地統征制度鞏固下來。1998年修訂的《土地管理法》正式確立了土地用途管制制度后，農地征用制度與土地用途管制相結合，土地征用成為政府實施農地轉用管制的重要手段。這樣，除鄉鎮企業用地、農村公共公益事業用地、農民宅基地，所有新增建設用地需要占用農用地的，無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產開發等私人目的的需要，都借助國家土地征用權來統一征用農民集體土地，集體農用地轉為建設用地進行開發利用的權利即土地發展權通過土地征用而收歸市（縣）政府擁有。

2．征地補償標準偏低，補償費用不能足額到戶。在現行征地制度下，國家法律規定的征地補償項目包括土地補償費、勞動力安置補助費和地上物補償費。雖然，改革開放后國家先后幾次調整了各項征地補償費用的標準（據有關部門估計，綜合各類用地，1987－1995年征地費平均約為7.5元/平方米，1996－1998年約為10.5元/平方米，1999－2002年約為15元/平方米），但是，與不斷增長的農地轉用過程中的土地增值相比，與農民從事非農就業的門檻相比，與農民的社會保障要求相比，現行法律規定的征地補償標準就顯得很低。特別是，對于本來就很低的征地補償費用，集體經濟組織又要截留、分享，因此農民實際得到的補償更低。征地后失去土地的農民由于缺乏非農就業所必需的專業技能等原因，很難在短時期內找到合適的非農就業崗位，而貨幣形式的社會保障體系又很不完善，致使一部分農民的基本生活和就業都受到了影響。按照國家統計局統計的數據計算，在1987－2002年間，全國非農建設占用耕地面積共334.7萬公頃(5021萬畝)，按農村人均耕地計算由于耕地占用部分和全部失去耕地的農業人口就達2405.07萬人。

3．征地中取得的土地增值收益在城鄉之間未能公平分享。長期以來，在工業優先、城市優先的發展戰略下，縣、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低價取得集體農地并將之轉為國有土地，再以國有土地所有權代理人的身份向城鎮建設用地市場統一供應建設用地。在此過程中，縣、市以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓純收益等租、稅、費的形式將土地增值收益歸公。雖然，這種農地統征制度保證了土地漲價歸公，但是并沒有保障歸公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每畝數萬、十幾萬、數十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發建設，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（1－10元/平方米）、耕地開墾費（一般為6－20元/平方米，大城市地區最高為30元/平方米）和新增建設用地有償使用費（分十五等，5－75元/平方米）等投向了農業、農村。農民在農地轉用過程中應當集體享有的土地發展權和土地增值收益事實上不同程度地受到了剝奪。

改革征地制度和農地轉用制度保障農民權益

統籌城鄉經濟社會協調發展，必須打破以城鄉二元土地所有制為基礎、對農地轉用實行國家征用管理的農地統征制度，通過改革征地制度和集體建設用地使用制度，逐步建立以城鄉接軌的土地使用權制度為基礎、以土地用途管制為核心、區分公益性和經營性兩類不同性質的新型農地轉用制度。

1．對于公益性用地以及享受特殊政策優惠的建設用地，以征地方式實現農地轉用。嚴格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權取得個人擁有的土地財產權利并給予合理補償的一種行政行為。之所以要動用土地征用權，是因為只有依靠國家權力才能確保土地利用規劃所劃定的公益性用地能夠為公益事業承擔者按照正常的、而不是土地使用者單邊壟斷下的市場價格取得。按照逐步統一城鄉建設用地政策的總體思路，參照城鎮《劃撥用地目錄》規定的公共公益事業用地，對城鄉公共公益性用地及其他享受政策優惠的用地實行土地征收、征用，建立與市場經濟相適應，有利于促進城鄉協調發展、保障農民土地權益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具體而言，對于出于公共利益需要如緊急避險、戰備等必須暫時占用農民土地的，建立土地征用制度；對于公共公益事業的永久性用地，建立土地征收制度。

在永久性征地的補償中，要充分考慮社會保障等各種因素，參照農地市場價格變化等，提高并適時調整被征地農民的土地承包經營權補償標準和勞動就業補償標準，同時要嚴格規范征地補償的發放對象，限制集體經濟組織以各種形式侵蝕農民的補償費用。為了促進城鄉社會公共公益事業發展，保障其能夠以適當的成本取得建設用地，可減免耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等來自土地增值收益的稅費，或者統籌運用經營性用地上取得的土地收益對公益性用地予以補助。

2．對于規劃待轉用的經營性用地，探索以集體建設用地流轉入市的方式實現轉用。在完善土地利用規劃、合理配置土地發展權的基礎上，經政府按照土地利用規劃和土地供應計劃批準規劃待轉用農地可以轉用后，可由建設用地者按照提高后的征地補償標準向規劃待轉用農地的承包農戶購買土地承包經營權并支付相關的勞動就業補償費用（雙方達成協議后，由承包農戶申請轉讓并經政府批準后注銷其土地承包經營權證），按照有關規定向政府交納有關調節土地增值收益的稅費，按照規劃確定的建設用地的市場價格向擁有規劃待轉用農地土地發展權的集體經濟組織繳納一部分土地增值收益用以購買土地發展權，從而建立土地發展權轉讓制度和新增集體建設用地直接入市制度。

這樣做，一方面可以運用市場機制對農民的土地承包經營權和農民的再就業損失進行直接補償，保證農民在經營性和公益性的農地轉用中在條件相當的土地上能夠獲得同等程度的補償，保證在經營性的農地轉用中農民擁有是否轉用和轉出其承包地的自主決策權，保證城鎮建設用地價格不因土地征用制度和農地轉用制度改革而不合理上漲；另一方面有利于穩定農村土地承包關系，并保證農地轉用過程中的土地增值收益在城鄉之間、村組之間、農戶之間公平分享。在農地轉用和土地轉移后，土地所有權可由集體所有轉為國有，并由政府直接向購買土地發展權和土地承包經營權的建設用地者發放國有出讓土地使用權證；也可在形式上繼續保留集體土地所有權不變，而向建設用地者發放與國有出讓土地使用權期限、內容、效力相當的集體出讓土地使用權證。