地方巨額債務鏈為何難解

陳　曉　王晨波

目前，我國鄉鎮一級平均負債已經超過400萬元。這條長長的債務鏈幾乎延續了10年。財政困境的成因復雜，解決的辦法也不一而足——是依靠自身發展，依靠轉移支付，改變分稅制，還是鄉鎮級政府退出經濟領域？

“我們的小鎮規模很小，鎮里每年可支配的收入只有10萬元，但目前我們欠下的債務已達400萬元。”龍華對中國《新聞周刊》說。他是廣東省梅州市一個鄉鎮的小官員。

即使這個小鎮把所有的可支配收入用來還鎮政府欠下的債，也需要40年時間。為了能找到更多的“來錢路”，龍華每天忙著招商引資，生產自救。

“本來鎮政府是為農民服務的公共機構，但目前的首要任務是找錢，不然鎮政府要關門了。”龍華說。

盡管鎮上擁有一些銀石礦資源，引來外地企業家設廠開采。龍華和同事們也一起發動當地農民種植生態林等經濟作物，但該鎮的財政狀況并沒有很大的改觀。

債務，依然是鄉鎮一級政府肩上的一座大山。“壓得我們喘不過氣來！”龍華說。

小鄉小鎮隱藏著多少債務

“地方政府債務幾乎成了威脅我國經濟安全和社會穩定的頭號殺手?！眹鴦赵貉芯恐行暮暧^經濟部副部長魏加寧對中國《新聞周刊》說。

在資源和位置均不如廣東有利的中西部地區，地方政府的財政更是到了無力維系的地步。雖然預算法規定地方各級預算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字，但2003年6月25日，國家審計署署長李金華在第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上提交的數據顯示，我國縣鄉一級財政赤字嚴重。截至2001年底，中西部10個省、市的49個縣(市)累計債務達163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。

另據資料顯示，截至2002年底，僅鄉鎮一級平均負債已經超過400萬元，總額在2200億元左右。

但這些有案可查的數字只是最保守的估計，可能僅是真實債務的冰山一角。

據魏加寧介紹，他們在進行調研過程中，地方債務是當地官員的一塊心病，均很忌諱攤派。具體數據是多少，目前還沒有一個定數。

以龍華管轄的鎮為例，每年鎮長調任，審計局都要對政府財政進行盤查，目前該鎮公布的官方數據是累計債務400萬元。但實際債務遠不止此。

“鎮上建一條環城公路，欠款就有500萬。整個鎮總的債務估計有800萬元左右?！饼埲A說。

2001年，本刊撰文述及鄉鎮財政欠款已達2000億元。3年過去了，誰也不清楚鄉鎮債務在基層建設的大干快干中，有怎么樣的增減?！安磺宄氖虑?，通常問題最大?！睂Φ胤絺鶆諉栴}做過專題研究的中央黨校經濟部教授李旭章說。

經濟改革中的金融風險似乎已經到了一個臨界點。根據歐盟擬訂的標準，債務負擔率的警戒線為60%。目前我國顯性債務占GDP總值的20%多一點，這似乎是一個可以高枕無憂的數字?！暗覀兊碾[性債務非常嚴重?！崩钚裾赂嬖V本刊記者。“據公開資料，我國GDP總值為11萬多億元，目前銀行有不良資產2萬億，社保欠賬2萬億，再加上懸而未決的地方債務，債務負擔率已經非常接近歐盟規定的警戒標準?！?/p>

為什么我們不再年年有余

農民窮，鄉里更窮。今年中央出臺1號令中包含為農民減負的政策，這從另一個層面堵住了鄉鎮財政的來源。農民和鄉鎮政府像是翹翹板的兩頭。

“在現行體制下，上有各級政府層層集中財力，下有農民增收減負，縣鄉財政只剩下受‘夾板氣的份兒。”李旭章說。

當然，鄉鎮窮主要還是因為近10年隱性債務牢牢粘附著地方財政。

龍華在鄉鎮工作多年，并有5個鄉鎮工作過的經歷，在他的記憶里，1994年前的鄉鎮財政幾乎沒有什么欠賬。

“1994年分稅制后，上級政府層層集中財力是一個主要原因。”李旭章對中國《新聞周刊》說。

我國的稅收體制，根據中央政府的宏觀調控需要，有過多次調整，但對地方財政的興衰來說，最關鍵的一次變革是1994年的分稅制改革。

在分稅改革之前，實行稅收包干制度。即中央給地方規定一個稅收定額，剩余都歸地方所有。那時候地方政府可謂春風得意。“財政還有盈余?！鄙轿鬟\城地區的一個鄉長告訴記者。

統計資料也表明，從1986到1993年，大部分地方政府均年年有余。

但那個時候，地方豐厚的留存收入，使得中央財政相形見絀?！坝绕涫菑V東，浙江等民營經濟比較發達的地方，中央的控制力相對較弱，不利于宏觀調控?！崩钚裾抡f。

1994年，分稅制實行。中央按70%的比例提留稅款。上行下效，省，市兩級政府也不斷從下級財政集中，盡可能多地從下級財政抽調資金，將收入大、有潛力的稅種上收。到鄉鎮一級，幾乎就沒有稅收入賬。

“我管轄的鎮每年的稅收全部上繳，鎮政府可支配的財政收入，僅來源于店鋪租金和當地企業交納的資源費，管理費?！饼埲A告訴中國《新聞周刊》

“鎮政府有幾家店面，每年有固定租金3萬元。外地企業來鎮上投資，也會交納一點資源費和管理費，但這屬于不確定收入，沒有交納比例和規定?！饼埲A說。

自分稅制后，鄉鎮財政的稅收來源被上級層層截流，想向下開源也無計可施?！耙驗榉N地的農民太窮了。”據龍華介紹，現在農民耕地，利潤很少。一畝地，投入200元左右，得到現金是500元左右。還不包括稅金，還有農業稅，還要機械打地，灌水，最后收回的錢也就只有100～200元。

“其實，分稅制源自國外，本來是一種加強地方財政的稅制?！崩钚裾赂嬖V本刊，我國1994年的稅收改革本質也是建立分級財政體制。然而，從比例分配上，新體制的扭曲運行使中央政府享有稅收收入的大部分。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，2002年上升為54.9%。省級財政集中的財力從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。

新稅制惠及上級財政的同時，是財政赤字的逐步下移。地方財政，尤其是縣鄉一級財政，自此陷入青黃不接的債務泥沼。

據了解，新稅制實行當年，地方政府預算便轉贏為虧，從1993年的61億元盈余下跌為1994年的1727億元赤字，并以16%的年增長率遞增。1980年，地方政府稅收收入占整個政府收入的75%，而2001年只占整個政府收入的不到48%。

一方面收入減少，一方面，地方政府需要負擔的開支卻沒有減少。教育，衛生等開支，約占地方財政支出的20%。這類明顯具有公共產品特性的支出項目，在分稅制后仍然由地方財政負擔。

同時，基礎建設，招商引資，地方政府需要做的事情源源不斷。1980年，地方政府開支占整個政府開支的46%，而2001年占整個政府開支的近70%。

“實際上，縣鄉財政困境的成因復雜，絕非單純的分稅制所致。政績工程的浮夸之風漸漲，不切實際的投資及官僚機構的冗員，也是縣鄉財政陷入困境的原因?！崩钚裾抡f。

“從1993年開始，大量基礎設施建設展開，債務就開始產生了。”龍華說。

該鎮的主要欠債分為三類。一是修路修橋。鎮上修一條長3.2公里，寬46米的環城公路，由于拆遷，平地等浩大工程，預算大概需要幾千萬。但鎮政府一年的可支配收入只有10萬元，通過上級資助，籌款協調，最后鎮政府還是欠下建筑商500多萬元的債務?！版傉膫鶆斩嗍切蘼沸迾?，欠給建筑商的?！饼埲A說。這類欠款通常稱為“行政性欠款”。

第二類欠款則是辦企業欠下的錢。比鄰該鎮的另一個貧困鎮，為發展經濟，修了一個320千瓦的電站。建電站的錢，有借上級政府的，還有扶貧貸款，銀行貸款。電站投入運營后，效益卻不足以還清欠款。

第三類欠款則是政府為農民扶貧所欠下的債。在廣東龍村鎮，鎮里給30萬元讓農民種經濟作物。種植之前，市場很好，賣價2元多一斤。等龍村鎮農民的農作物上市，市道衰落，沒有銷路。30萬元便成為地方政府的呆賬。

鄉鎮政府退市的出路？

俗話說窮則思變。背負沉重債務近10年，龍華也想過各種渠道擺脫捉襟見肘的“討飯財政”。

龍華管轄的鎮嘗試脫貧的方式有兩種。一是依靠造血自救。招商引資是一個主要渠道。該鎮引來外資開采銀石礦，鎮政府可以收取少量管理費。發動當地群眾種植一種短期的經濟林木后，鎮政府一畝地可以得1塊，村級單位可以得6角錢。

或者找在外地有錢的家鄉人，用感情來感動他們，讓他們為家鄉建設出點力。但這些對鄉鎮的實際財政收入收效甚微。

“因為政府的稅收政策沒有變。招商引資得來的稅收仍然全部上繳。鄉鎮能得到僅僅是企業交納的一點管理費。”龍華說。

在落后的中西部地區，招商引資更是一盤迷局?！稗k企業，要人才，有啟動資金，要地方資源?？蛇@些都是我們這里缺少的。”山西省運城地區的這位鄉長對中國《新聞周刊》說。

另一條路則是依靠中央轉移支付。這實際是從國企攻艱到銀行改革，最傳統的解決債務危機方法，也是一條短期內最見成效的方法。據運城地區的這位鄉長告訴本刊，自從2002年重新進行稅費改革和中央轉移支付的支持，該鄉的債務減少了42%。

但這并不是一種可以行之久遠的方式。中央財力畢竟有限，龍華和他管轄的鎮就未能從轉移支付中看到明顯成效。

“目前上級轉移支付的支持和招商引資的自救，僅僅能保證現在鎮政府正常運轉下去。但累計債務很難消除?！饼埲A說。“小小一個縣城都可以養上萬個吃‘皇糧的政府官員。長期實行轉移支付直接輸血，是在鼓勵壞孩子。”李旭章也認為無條件轉移支付不可取。

魏加寧的調查也認為，壓縮中央財權，加大轉移支付，實際上會削弱中央的宏觀調控能力。對處在過關時刻的中國經濟改革，并非上策。

“發行地方債券是一種標本兼治的辦法。”魏加寧等人專赴日本考察了地方債務的出路問題。日本從二戰以前就開始發行地方債券。2003年，地方債券發行額已經占地方財政收入的17.5%。地方債券對國家經濟最大的影響在于，將更多的民間資金納入到地方債務的解決體系中。截至2003年，購買地方債券的民間資金已經占到債券發行量的48.8%。這對利用多元化資金解決地方債務問題大有裨益。

但在現行的法規下，發行地方債券也是“想說愛你不容易”。我國《預算法》第28條規定，地方政府不得發行地方債。同時，縣鄉財政青黃不接的困境，也讓人質疑債券的償還能力。這又涉及到地方債券的評級和審批問題，需要一套繁復嚴格的制度來規范。

而且在安邦分析師看來，發行地方債券也只是中短期的對策，地方政府債務形成的最根本的原因還是各級地方政府對經濟事務的高度介入。這從有關部門對地方政府債務的結構可以看出：拖欠工程款近千億；建造辦公樓和吃喝白條保守估計在千億以上；各種擔保上千億；通過國有公司拆借融資最少千億。

因此，解決地方政府債務的關鍵還是政府“退市”：政府只承擔和行使很小一部分“公權”(如醫療、教育等)，而把大量的經濟權力還給民間。