貫徹投資體制改革決定　轉變政府投資管理職能

孔令龍

國務院《關于投資體制改革的決定》的頒布和實施，對加快投資體制改革，推進我國市場化進程具有重要意義。

一、投資體制改革方案的設計思路

根據改革的指導思想和目標，對于投資體制改革我們要抓住一條主線，四個重點。一條主線就是在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用。四個重點：一是改革政府對企業投資的管理制度，確立企業在投資活動中的主體地位，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權；二是合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究制度；三是健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段；四是加強投資監管，維護規范的投資和建設市場秩序，加快投資領域的立法進程。

與以前的投資體制對比，改革內容主要有以下特點：

將企業投資的管理與政府投資的管理方式分開。

對企業投資建設項目不再實行審批制，企業投資由企業自主決策，政府從公共管理角度對企業投資項目實行核準和備案，區別兩者的依據是《政府核準的投資項目目錄》(以下簡稱《目錄》)。

特大企業集團批準中長期建設規劃后，項目都可備案。

政府投資建設項目要嚴格管理，繼續實行審批制，對直接投資、資本金注入項目要審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計和概算，特殊項目還要批準開工報告；對投資補助、轉貸、貼息的項目只審批資金申請報告（項目本身要辦理核準、備案或下級政府審批程序）。政府投資非經營項目實行“代建制”。

國家發展改革委委托咨詢的業務，打破中國國際工程咨詢公司一家壟斷的局面，采取短名單競爭方式。

明確報國務院核準、審批項目的依據是《報國務院的目錄》。

自然壟斷性項目、有限布局的大型基礎設施項目實行業主招標。

科學劃分中央政府與地方政府之間投資管理權限，以及國務院投資主管部門與其他部門投資管理權限。

改進宏觀調控方式。將行業專項發展建設規劃作為投資決策的重要依據。

建立科學的投資準入制度。

建立政府投資責任追究制度。

建立政府投資項目的社會監督機制。

建立企業投資監管體系。

加強對投資中介機構的監管。

建立健全與投資有關的法律法規。

二、企業投資體制改革

（一）企業投資管理中的主要問題

當前，政府對企業投資管理存在的主要問題是，企業的投資決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮。企業投資項目審批管理制度主要還是沿用的上世紀70年代末至80年代制定的一些管理辦法。雖然在改革過程中不斷調整，進行了一系列改革，但是基本框架沒有改變，使企業難以成為真正獨立的投資主體。

對企業投資管理重事前審批、輕事中和事后監管，如果說事前審批是取代企業進行投資決策，是“越位”的話，忽視監管則是政府管理的“缺位”。投資監管的制度不完善，有法不依、執法不嚴等現象比較普遍。

國有企業投資的責任約束機制仍然有待完善，國有企業投資“軟約束”，使企業具有盲目擴張、盲目投資和盲目建設的沖動。

（二）企業投資體制改革的方案

針對上述問題，改革方案提出徹底改革現行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的企業投資管理辦法。取消基本建設與技術改造分別管理的體制。落實企業投資的決策權，對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。《目錄》內的項目實行核準制，目錄外的項目實行備案制。政府主要從宏觀和項目外部環境方面來核準項目是否可行，通過建立科學的行業準入制度，規范的環保標準、安全標準、資源使用標準、能耗、水耗標準和產品技術、質量標準引導企業投資，防止低水平重復建設。

（三）企業投資的核準制

1．核準制與審批制的區別

對企業投資項目一律不再審批，分別實行核準制和備案制，是此次投資體制改革的最大亮點。核準制和審批制二者之間究竟有何區別？

在傳統的投資體制下，對于所有的投資項目，不分投資主體、資金來源和項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府有關部門進行審批。改革以后，審批制仍將存在，但審批的對象有了很大變化，只嚴格局限于政府投資項目。根據測算，今后只有10％左右的項目要繼續實行審批制。

實行核準制的關鍵是要轉變政府的管理理念。在傳統的計劃經濟和投資體制下，政府在審批企業投資項目時，把主要精力放在了項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等方面。這實際上是把自己放在企業所有者的地位、代替企業進行投資決策。實行核準制，就是要把這些內容全部交給企業自主決策，政府主要從宏觀經濟的角度，維護社會公共利益角度，對企業投資的重大項目和限制類項目的外部性影響進行核準，不再關注項目的經濟效益等內容。

2．核準項目的范圍

政府僅對企業投資建設《目錄》內的項目進行核準，其中，國家法律法規和國務院有專門規定的項目按有關法規或有關規定執行。企業投資項目使用政府補助、轉貸、貼息等投資補助的，政府有關部門只批準資金申請報告。公路建設投資公司、城市建設投資公司投資建設項目，按不同情況區別，凡不是自主決策、自負盈虧，僅是代理政府財政性資金的，不能算企業投資。列入《目錄》應是重大項目和限制類項目。《目錄》是相對動態管理，目前執行的是2004年本。《目錄》可根據變化的情況適時調整。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

3．核準制的實施機關

《目錄》中明確了實施核準的行政機關。核準機關包括國務院（《目錄》中的四個項目以及國家發展改革委1927號文的《報國務院的目錄》）、在《核準辦法》中，國務院投資主管部門是指國家發展和改革委員會，各級地方政府投資主管部門是指各級地方發展改革委（計委）和地方政府規定具有投資管理職能的經貿委（經委）。其中未特指省級政府投資主管部門的，由省級地方政府確定在哪一級政府核準。屬國務院行業主管部門核準的僅涉及三種項目：中央部門直屬單位的限額以下的鐵路、機場、社會事業項目，是因這些部門仍有直屬的企業、事業單位。原來大企業集團的審批權相應取消了。

4．核準項目的程序

核準屬于行政許可事項。《核準辦法》規定了企業（包括事業單位）投資建設《目錄》內的項目，要報“項目申請報告”及“報告”應包括的主要內容，編制要求；應附的文件，其中將環境保護管理部門出具的環境影響評價評價文件的審批意見、國土資源管理部門出具的項目用地和資源利用初審意見、城市規劃部門出具的規劃意見等作為前置審查條件；申報的程序依然是，中央管理企業和計劃單列企業集團投資建設應由國家發展改革委或國務院核準的項目，可直接向國家發展改革委提交項目申請報告，并附項目所在地省級投資主管部門的意見。其它企業不能直接上報國家發展改革委或國務院，應經項目所在地的省級人民政府投資主管部門初審并提出意見，報送國家發展改革委核準。項目申請報告編制的深度應相當于過去的可行性研究報告的深度。《暫行辦法》根據《行政許可法》設定了嚴格的辦理程序和時限；受理不受理都要告知，對于可能會對公眾利益造成重大影響的項目，在進行核準時要采取適當方式征求公眾意見；對涉及其它部門職能的項目，應征求相關部門的意見。對不同意核準的項目，也應以書面形式通知項目申報單位，說明理由。

5．核準的條件及效力

項目核準機關主要審查的條件是：

（1）符合國家的有關法律法規；

（2）符合國民經濟和社會發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃；

（3）符合國家宏觀調控政策；

（4）地區布局合理；

（5）主要產品未對國內市場形成壟斷；

（6）未影響我國經濟安全；

（7）合理開發并有效利用了資源；

（8）生態環境和自然文化遺產得到有效保護；

（9）未對公眾利益，特別是項目建設地的公眾利益產生不利影響。

項目申報單位憑項目核準機關出具的項目核準文件，依法辦理城市規劃、土地使用、礦產資源開發、設備進口和減免稅確認等方面的手續。

項目核準文件有效期為2年，自發布之日起，在項目核準文件有效期內未開工建設也未申請延續的，原項目核準文件自動失效。

（四）企業投資備案制

為貫徹落實國務院《決定》精神，切實做好備案工作，國家發展改革委就備案工作提出指導意見。

1．備案項目的適用范圍

企業投資項目，無論中央企業、地方企業除列入《目錄》中或國家另有規定的，一律實行備案制，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案，這里的屬地是指項目建設所在地。境外投資項目中提到的向國家發展改革委、商務部備案是例外。石油、天然氣項目也應征求地方意見。

2．備案制的必要性

對企業投資項目實行備案制，是投資體制改革的重要內容，是真正確立企業投資主體地位、落實企業投資決策自主權的關鍵所在。認真做好備案制工作，有利于及時掌握和了解企業的投資動向，可以更加準確、全面地對投資運行進行監控；有利于貫徹實施國家的法律法規、產業政策和行業準入制度，防止低水平盲目重復建設；有利于及時發布投資信息，引導全社會投資活動；有利于及時發現投資運行中存在的問題，并采取相應的調控措施。

3．備案制的性質

對于企業投資項目而言，備案制將是今后的主要管理方式。企業投資項目備案制，既不同于傳統的審批制，也不同于《決定》中所規定的核準制。與這兩項制度相比，備案制的程序更加簡便。企業投資項目備案應是事前備案，政府有關部門對企業的項目備案，只看其是否符合國家的法律法規、是否符合產業政策、是否符合行業準入標準、是否屬于政府核準或審批而不應進行備案等內容。除全國統一的法律法規和行業標準外，地方政府也可以根據本地區的具體情況，如地區發展規劃、環境污染容量、當地資源（包括土地、水源）狀況等，制定較為詳細的投資準入標準。對于合規的項目，必須予以備案，政府投資管理部門原則上沒有自由裁量權。對此，須加強對企業投資項目的事中和事后監管。在實行備案制的過程中，既不能以備案的名義進行變相審批，也不能放任自流、使備案制流于形式。

企業投資備案制對政府的管理能力提出了更高的要求。政府管理部門必須對主要行業和產品建立科學的行業準入制度，規范的環保標準、安全標準、資源使用標準、能耗、水耗標準和產品技術、質量標準、勞動保護標準等等一系列規范，引導企業投資，防止低水平重復建設。我認為備案應是企業做完可行性研究之后。

4．方便企業辦理相關手續

各級地方政府投資主管部門應當積極創造條件，逐步推行網上備案確認，提高工作效率，對企業內部的技術改造項目備案還應考慮進一步簡化；地方政府不得歧視外地、中央企業；應當主動與國土資源、環境保護、城市規劃、工商管理、海關等部門做好銜接和溝通工作，方便企業辦理相關手續。由于企業投資備案手續相對于上述行政許可手續比較簡單、成本低，因此，我們建議企業投資備案在土地、環保等其它審批之前辦理。已辦理備案手續的項目，如果在實施過程中投資主體和主要建設內容發生變化，應當重新備案（或改為核準）。

5．利用備案為投資宏觀調控服務

各級地方政府投資主管部門在做好具體備案工作的同時，應對所有企業投資項目的備案材料進行整理、歸納和分析，并及時向上級投資主管部門報送相關材料，以做好社會投資的監測工作，為投資宏觀調控服務。無論是準予備案的項目還是不予備案的項目，均應向社會公開，方便企業和個人查詢，以指導社會投資。

（五）擴大大型企業集團的投資決策權

1．方案設計的思路

過去的審批制程序繁瑣，效率不高，特別是沒有完全落實企業的投資決策權，沒有充分發揮市場配置資源的基礎性作用。根據大型企業集團改革試點，鞍鋼、寶鋼等企業在幾年前曾試行，企業編制中長期發展建設規劃，經國務院批準后，規劃中的項目不再報政府審批。在研究投資體制改革方案時，大型企業集團極力推行這一做法，《決定》給予采納。

2．特大型企業集團的界定

根據《決定》，享受進一步擴大投資決策權的企業，一是要基本建立現代企業制度，二是屬于特大型企業集團。正在制定的管理辦法擬考慮按銷售收入、資產總額等界定。

3．具體操作中的問題

由于企業的中長期規劃編制難度較大，政府批準規劃可能比核準單個項目要費時、費力，因此，是否采用這一條，可由符合條件的企業自行選擇。建議對具體地域內的大型煤電聯營項目、水電的流域梯級開發項目、大型鋼鐵聯合企業等分期建設的大型開發項目，可以在批準開發總體規劃后，由企業根據市場情況分期建設，只辦理備案手續。

（六）積極鼓勵社會投資

1．放寬社會資本的投資領域

允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。

2．鼓勵和引導社會資本參與基礎設施項目建設

各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。

3．向社會公開招標選定項目業主

對于涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃后，可向社會公開招標選定項目業主。可考慮由政府出資事先做出項目的可行性研究報告，最終由中標企業付費，以節約社會成本。

我們要認真貫徹落實上述精神，在進行核準、備案時對民間資本一視同仁，積極鼓勵社會投資。

三、政府投資體制改革

（一）當前政府投資體制存在的問題

1．政府投資范圍過寬，基層公共投資不足

政府既安排公益性項目和基礎性項目的投資，還圍繞著“經濟建設”這個中心而延伸，承擔一部分以贏利為目標的競爭性項目的投資。基層政府對教育、醫療防疫、環保等基礎設施投入嚴重不足，反之又使企業不得已承擔了辦社會的職能，從而加重了企業負擔。

2．中央政府與地方政府的投資責權不明

中央與地方的投資事權劃分不清，事權與財權不對應，嚴重影響了政府投資管理的科學性和管理效率。

3．政府投資決策的科學化、民主化水平需要進一步提高

政府投資的決策程序尚不完善，專家咨詢的科學決策及公眾參與的民主評議都有待制度化。

4．建設實施管理不嚴格，專業化水平不高

使用單位自管自建，專業化水平不高，超概算、超標準是普遍現象；資金使用方式不夠明確、規范，浪費資金、挪用資金常有發生。

5．投資責任追究制度有待建立

長期以來，政府投資人人插手，出現失誤無人負責，沒有建立嚴格有效的監督和責任追究制度。

6．政府投資的法律、法規不完善

實際上，政府投資的法規特別是中央政府一級幾乎是空白。

（二）政府投資體制改革方案的主要內容

《決定》對政府投資體制改革只是做出了一些原則性的規定。其主要思路是對政府投資要嚴格依法管理，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立嚴格的投資決策責任追究制度。目前，國家發展改革委正在根據《決定》規定的原則、精神，起草《政府投資條例》和《中央政府預算內投資管理辦法》、《中央政府預算內投資補助、貼息管理辦法》。政府投資體制要解決的主要問題是：

1．合理界定政府投資范圍

《決定》中指的政府投資是各級政府用于固定資產建設的投資，但不包括國防、軍工范圍。《決定》中對政府投資的范圍規定的比較原則。《決定》沒有明確講政府投資要從競爭性領域推出，但提出，能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。企業不要辦社會，政府也盡可能不要辦企業。這應是今后各級政府安排投資時要遵守的一條重要原則。

2．合理劃分中央政府與地方政府的投資事權

一般來說，中央政府應負責全國性公共產品的提供；涉及跨地區公共產品的提供；實施再分配政策，實現各地區最低公共服務水平的均等化等等。相應地，地方政府的投資事權就是地方性公共產品的提供；上一級地方政府也負責本地區最低公共服務水平的均等化等等。

3．健全政府投資項目決策機制

政府投資項目的科學性，首先應體現在投資需求的決策上。由于政府投資是公共資金，容易出現爭要積極、投資無度的現象。部門利益和部門需求成了決策的出發點，行政權力也常常會介入決策過程之中。加之決策中的公開性、民主化程度不高，造成許多工程項目決策具有很大的隨意性，未進行充分的論證研究，匆忙立項，出現“形象工程”、“首長工程”、“政績工程”、“三邊工程”和“釣魚工程”就不足為怪了。

今后，決策過程委托的咨詢評估不能由一家機構壟斷。國家發展改革委已經發布了選擇咨詢中介機構的管理辦法，已于11月1日起實施。還需建立征求社會公眾意見的制度。在政府投資項目公示制度出臺之前，應首先作到政府投資項目公開制度，即已批準的所有項目，只要不涉及保密，都要向社會公開。

4．規范政府投資計劃管理

當前，政府投資計劃管理中的突出問題是項目的前期工作薄弱，一是忽視了中長期專項建設規劃對投資項目的指導作用，二是投資項目的前期工作嚴重滯后。今年審計署指出，國家發展改革委年初下達的中央預算內投資計劃落實到具體項目只有60％多。對此，在研究制定《中央政府投資管理辦法》時，要研究建立政府投資項目儲備庫的概念，庫內的項目按前期工作進度動態排序，只有成熟的項目才能列入預算內投資年度計劃。預算內投資年度計劃本應是支付計劃，是當年要完成的投資。如果項目前期工作深入，能作到按招標結果安排計劃，同樣的年度總規模，可能可以多安排一些項目。由于項目前期工作不到位，大量資金計劃是下半年才下達，長此下去，會使年度預算內投資計劃由支付計劃演變為資金承諾計劃。

5．規范政府投資項目審批

首先，規范中央政府與地方政府之間關于地方政府投資項目的審批權劃分，原則上按照事權和“誰投資、誰決策”來劃分。其次，國家發展改革委與國務院有關部門之間的項目審批權限劃分，也要按照項目性質、資金來源和事權劃分。關于項目審批，《決定》中明確政府投資要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應的管理辦法。

6．加強政府投資項目管理，改進建設實施方式

目前，政府投資項目建設資金不到位的問題十分嚴重。尤其是中西部地區的國債項目、中央補助項目配套資金不落實現象普遍存在，據初步統計，2003年全國已竣工政府投資項目拖欠工程款約620億元。挪用資金問題也時有發生。對此，擬在政府投資管理規章中提出相應管理辦法，以解決挪用資金和濫用投資結余問題等等。

《決定》要求，非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。“代建制”的推出，是這次政府投資體制改革的一個重要舉措。“代建制”的模式按大類分主要是兩種，一是成立政府投資項目建設管理機構。二是由政府投資管理部門通過招投標方式選擇專業項目建設管理公司。兩種方式各有利弊。