為民工討錢：政府隱現欠款鏈條

張邦松　陳　曉

自從今年10月溫家寶總理為民工討工錢之后，好像一下掀起了民工討錢熱。媒體上一面是愁容滿面的農民工，一面是表示出強烈的憤怒和譴責的各級政府官員，他們大多將矛頭指向拖欠農民工工資最多的建筑開發商。從民工到施工隊到建筑商到開發商這個欠錢鏈條中，開發商似乎成了"罪魁"。

那么今年的開發商何以如此"心狠"？政府雷厲風行的討錢行動又扮演了一個什么角色？事實上，在任何一個利益的鏈條上，如果出現問題，那么往往不會只是一個環節。

在北京打工的農民工今年或許能帶著一份好心情回家了。

12月12日，北京市建筑施工企業向外地進京勞務企業集中兌付勞務費12.6億元，由此，今年民工工資兌付率達到了80%。北京市政府稱，要在春節到來之前，兌付今年所有的在施工和已竣工工程拖欠農民工的工資。

其它省市的情況也相當樂觀。據了解，廣東、江蘇、浙江、福建等勞動用工大省，農民工工資兌付率都大大高于往年。

對于每年年終歲末都倍受關注的拖欠農民工工資問題，這似乎正是一個令人期待已久的結局。然而問題能真正解決嗎？政府是不是要每年都如此強力推行"百日追薪"呢？

從民工到施工隊到建筑商到開發商這個欠錢鏈條中，開發商似乎成了"罪魁"。在接受本刊采訪時，一些開發商表現出異常的沉默或話中有話。

"該還的還唄，沒有別的法。元旦、春節將至，國務院辦公廳、建設部、勞動和社會保障部等部門領導紛紛講話表態：各地要從立黨為公、執政為民出發，解決農民工工資問題。我們沒錢也得想辦法。"曾開發過北京市北二環高檔住宅的某房地產公司經理馬江對本刊說。

鏈條上的開發商算盤

欠民工錢年年都有，但今年為什么表現這么突出？

"今年由于央行頒布121號令，從源頭上繃緊了房地產商的資金鏈條，加重了欠薪問題。"中國房地產業協會秘書長顧云昌說。而拖欠農民工工資在各行各業都有，但據建設部門數據顯示，其中建筑業拖欠最甚，占欠款總額的70%。

對中國的房地產企業來說，自有資金不足是其通病。馬江告訴中國《新聞周刊》："一般開發一個項目，只有1/4是自有資金，其余都是銀行貸款和預售樓花。其中銀行貸款占到60%-80%。"

"自有資金比例不高是行業特性，但中國房地產業的問題在于，其他融資渠道太過單一。"顧云昌說。在美國，很多房地產企業到股市上市增加直接融資的比例，或實行銀行按揭證券化，分擔銀行貸款的風險。

由于中國房地產金融政策的不完備，房產企業很少涉足債券、股票。22個上市產業中，房地產僅排在13位，上市企業數量不超過5%。單一的資金來源結構讓房產商的資金鏈條非常脆弱。

今年6月13日,中國人民銀行發布《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，即"121號文件"。文件規定：房地產開發企業申請銀行貸款，其自有資金(指所有者權益)應不低于開發項目總投資的30%；商業銀行發放的房地產貸款，嚴禁跨地區使用等。

據申銀萬國證券分析師提供的研究成果：2002年底，房地產上市公司平均開發投資額為12.35億元。其中，與121號文件規定對應的相關科目金額達到了10.69億元，占全部投資額的86.56%，其中121號文件全部禁止的科目金額為6.71億元，占全部投資額的一半以上。

"原先從買地到竣工的各環節，我們都可以從銀行貸，可現在樓不封頂，我都貸不到錢。"馬江說。對過分依賴銀行貸款的房產商來說，121號令無疑是一道緊箍咒。同時，房地產企業的資金流向分配也有不合理的地方。

施工承包方的工程款來源于房地產商售樓后的回籠資金。但"大部分回籠資金都用去儲地了。"江蘇常州一家房地產開發公司的銷售副總賈浩告訴本刊。由于目前的開發熱和投資熱，稀缺的土地資源使得地價年年走高。對于中國大多數的房地產開發商來說，儲地越多，公司的核心競爭力就越強。

銀行貸款來源受阻，回籠資金流向被截，導致房地產商支付工程款的資金枯竭，再與房地產業的開發模式相互作用，更加劇了欠薪的系統風險。

"工程款拖欠問題突出，與墊資開發模式有很大的關系。"中國房地產協會副會長顧云昌說。

所謂墊資開發，是指建筑公司為了獲得某個房地產項目的建設權，主動提出自己先墊付項目的施工費用，等項目完成后或者開始銷售后，房地產開發商再把錢給建筑公司。

據馬江介紹，由于現在建筑企業過剩，每個房地產項目都會有七八家建筑企業來競爭，所以要進入這個市場，就要采取一些非常的手段，這個手段就是墊資。"按規定，我們開發商應該按工程進度給建筑方付款，但他們為了攬工程，自己墊資也同意。現在這已成了這行的游戲規則。"馬江說。

建一個房地產項目，開發商往往只需付出少部分的錢用于買地，工程款都由建筑公司先墊付，直到主體結構完工。但建筑企業為了轉嫁風險，也要求它的下游企業，如材料供應商和設備供應商墊資，同時拖欠下游施工隊的工資。

這就形成了一個自上而下的欠款鏈條。房地產企業欠建筑公司錢，建筑公司欠材料供應商和施工隊錢，施工隊欠民工錢。一旦最上游的房地產企業資金出現問題，整個鏈條都會受其波及。

"在資金緊張的情況下，處于鏈條末端最弱勢的民工無疑成為了最大受害者。"馬江說。

據了解，工人工資占建筑企業成本的20%左右，一個項目一億的工程款就有2000多萬元是民工工資。無疑這是一筆巨大的開支。

政府的雙重角色

拖欠工程款引起了中央的高度重視。2003年10月，溫家寶在云陽親自替民工討工錢，使政府"清欠執行官"的角色更加鮮明。各地政府在這個問題上的態度也變得前所未有的強硬。

近日，北京市建委動用了一票否決權，把湖北省一家拖欠民工工資的建筑公司清除出了北京的建筑業市場，另外有11家房地產企業被嚴肅處理，其中相當多的一部分是在目前房地產市場上比較知名，比較大的企業。

同樣嚴厲的措施也被其它一些省市廣泛采用。許多地方的政府官員都在公開場合對拖欠問題表達了極大的憤慨，并制定了明確的兌付時間表，規定在春節前務必解決今年開工和竣工項目的拖欠問題。

貴陽市政府甚至決定，從政府財政拿出3億元專項資金用于發放民工工資和解決部分工程款。

中國小城鎮改革發展中心副主任袁法崇認為，如果貿易活動的雙方具有平等的談判力量，國家完全可以中立當裁判。但在農民工的問題上，國家不應該僅僅是一個裁判。因為跟房地產企業比起來，農民工處于絕對的劣勢，法律很難有效介入。

"政府出面情況就不一樣了，"袁法崇說："政府可以出臺一些相應的規定，在管理制度上多作點文章，房地產企業會感覺到壓力，從而提高支付比例，北京的房地產企業在政府的干預下，幾天之內就籌集了12.6億還款資金，就是最好的證明。"

但是，把民工順利拿到血汗錢完全寄托在政府身上，顯然過于樂觀。在清欠過程中，政府仍然有很多的盲點。

"被政府找出來的拖欠工錢的開發商，只是一部分，更多的欠錢是抓不到把柄的。"一位業內人士透露。政府規定如果有拖欠問題，開發產就無法獲得竣工許可證。但實際上，許多建筑企業(就是所謂乙方)為了使項目能盡快上市銷售，往往會協同開發商(甲方)一起欺騙有關政府部門。盡管被欠著錢，但乙方還是出具一式合同，稱工程款已付清，以此為手段從有關政府部門領出竣工證。在開發商手中這份中會寫明：此合同僅供辦手續使用。這樣錢由明欠變為了暗欠，雙方的債務關系就這樣被隱藏起來了。

建筑企業在"欺上"之后，還得"瞞下"。承建方由若干個施工隊組成，由于每個施工隊的民工基本上都來自同一個地方(鄉、村)，通常，民工工資都是在年末的時候，由包工頭把錢發到民工家里，而非民工自己手中。這樣在城市隱藏的拖欠的問題就轉移到了農村。

馬江透露，像這樣"上有政策，下有對策"的例子還很多。再說，一些政府本身就是欠錢人。

據了解，雖然在清欠行動中，政府一直以強硬的執行官的面目出現，但實際上，政府也并非超然的第三方。

統計顯示，超過1/3的工程欠款正是來自政府項目。根據權威部門對7個城市和12家大中型建筑企業拖欠工程款進行的調查，截至2001年底，拖欠的工程款已達到471.72億元，其中政府拖欠工程款占13.36%；12家大中型建筑企業被拖欠工程款97.91億元，其中政府工程拖欠款接近50%。而2002年、2003年正是各地政府換屆之時，更大一批政府工程上馬。

今年12月5日，國務院辦公廳《關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》中明確指出，部分地區不切實際搞"形象工程"和"政績工程"是造成工程款拖欠的重要原因。

"江蘇一家水泥，被建筑企業拖欠了1.9億的水泥款，基本都是政府的項目拖欠的。"中國小城鎮改革發展中心副主任袁法崇說。

他認為，中國GDP增長是伴隨著新一輪投資熱來的。現在很多地方用GDP來衡量領導的政績，要GDP就要搞政績工程，許多超出政府承受能力的項目因此紛紛上馬。實際上里面有著重復建設問題，這也是造成工程款拖欠的原因。

"討錢運動"到"討錢制度"

盡管政府有時也是利益中人，但臨近年關政府的追薪和討錢的舉措無疑是有力和深得民心的。

"但是政府介入討債更多是一個應急的手段，而非長久之計。"中國人民大學法學院副教授林嘉認為。拖欠民工工資是非政府行為，本就不應該由政府介入。民工和建筑企業作為勞動力供和求的雙方，本質上是一種經濟關系，因此他們之間的糾紛就應該由市場規則和法律來解決。同時，如果沒有把清欠問題制度化、法律化，而是單靠政府行政手段的"即興發揮"，即使現在把問題解決了，拖欠問題很可能還會死灰復燃，因為政府的注意力不可能總是放在一個問題上面。

"長遠看來，解決拖欠問題，必須從根源著手，制定和完善相關法律制度。"林嘉說。

例如，為防止建筑企業以資金緊張為由拖欠民工工資，主管部門可以在開工前讓建筑企業先對施工造價作一個相應的評估，并判斷每個施工階段要付多少錢，然后和主管部門設立一個共管賬戶，必須等建筑企業把錢注入賬戶后，主管部門再發給開工證。這樣至少可以使農民工的工資得到保障。

同時，必須加大監管力度。"現在的問題是，對勞動法執行情況的監管存在很大的問題，政府的勞動職能部門在這方面，怎么去監管，以及處罰措施都不是很得力。"林嘉說。比如，沒有一個法律責任制度，拖欠民工工資應該怎么處罰，誰去處理等，這些問題都沒有好好地落實。一些企業能拖就拖，能不給就不給，早給和晚給沒有什么區別，拖欠對他們來說只有利益沒有損失，何樂而不為呢？

林嘉認為，政府監察部門要主動干預這些涉及到侵害民工權利的行為，對此予以重罰，通過重罰讓企業感覺拖欠的成本比按期發放要大得多。而且對企業的監管平時也要進行，不一定非要到年底，等問題都暴露了才想到去解決。