政府必須告訴我們什么

吳佩霜

本刊專訪《政務信息公開條例(草案)》主要起草人周漢華教授

SARS風波再度引發對政府信息公開透明問題的關注。一個好消息是：《政務信息公開條例(草案)》的起草和征求意見工作已完成。

根據這部條例，政府機關中沒有依法履行“主動公開義務”，“故意不向公眾提供政府信息”，“篡改、毀滅政府信息”的，直接負責的主管人員和其他責任人員將受到行政處分或被追究刑事責任

凡是與政府機關有關的工作事項，幾乎都可以被界定為工作秘密，結果造成政府機關及其工作人員習慣于閉門作業，不愿向社會公開其信息

新聞周刊：這個條例草案與此前的相關法規相比，主要有哪些突破？

周漢華：過去我們只有一部《保守國家秘密法》，沒有信息公開法，實踐中造成了國家秘密與工作秘密—— 兩只大口袋無限膨脹的后果。

在保守國家秘密方面，現實情況是：定密的標準模糊、程序不嚴、范圍過寬、期限過長，將大量的一般事項作為國家秘密保護，增加了社會成本，妨礙了政府信息資源為社會所利用，造成社會資源的巨大浪費。

工作秘密的情況更為復雜。因為它缺少嚴格意義上的法律根據，沒有任何確定程序和邊界，凡是與政府機關有關的工作事項，幾乎都可以被界定為工作秘密，結果造成政府機關及其工作人員習慣于閉門作業，不愿向社會公開其信息。

所以，制定本條例的目的之一就在于：對現行的國家秘密與工作秘密中的許多內容，進行“分流”。

經過“分流”之后，國家秘密的范圍可以大大“消腫”，工作秘密作為一個大口袋將被分解到其他各種不同類型的例外中，如果不屬于任何一種例外，自本條例實施后，不得再以抽象的工作秘密為由加以保護。

就是說，工作秘密的概念將不再存在。

世界上已經有40多個國家或地區采用了政府信息公開制度。從實施的初步結果看，還沒有任何一個國家或者地區因為將必要的政府信息公開而陷入困境

新聞周刊：一些官員認為，在一些特殊的情形或條件下，如戰爭、疾病、或地震、洪水等重大災難時，或涉及到公安、醫療、防疫、救災等部門時，公開信息可能反而危及到公共利益，你對此如何看待？

周漢華：我不認為采用政府信息公開制度會危害國家安全、國家秘密、個人隱私與商業秘密等其他社會公共利益。

政府信息公開制度本身有明確的界限，不會因為政府信息公開導致對其他社會公共利益的危害。信息公開立法的首要任務，就是在政府信息公開與保護其他社會公共利益之間尋求平衡，并通過一系列的制度設計，來保障其他社會公共利益不受損害。

而對于公開的政府信息與不能公開的政府信息之間的界限、國家秘密、商業秘密、個人隱私、執法信息的例外處理，在我們的條例里都有明確的規定。

截至目前為止，世界上已經有40多個國家或地區制定了信息公開法，采用了政府信息公開制度。從法律實施的初步結果來看，還沒有任何一個國家或者地區因為采用政府信息公開制度而使其他社會公共利益遭受損害，還沒有任何一個國家或者地區因為將必要的政府信息公開而陷入困境。

相反的是，因為缺乏信息公開法規，這次的SARS風波造成了極其嚴重的后果，暴露出我國政府信息資源管理嚴重滯后的不足，也使公眾對政務信息公開有了更加深刻的認識，它對信息公開制度的建立是有一定的推動作用的。

中國政府透明度不夠的原因之一，在于缺少對政府機關工作人員故意不公開信息個人責任的規定，以致造成政府官員“公開不公開都一樣”、“多一事不如少一事”的思維定勢

新聞周刊：怎么監督政府公開信息呢？如果不遵守信息公開的規定，會受到怎樣的處罰？

周漢華：中國政府透明度不夠的原因之一，在于缺少對政府機關人員故意不公開信息個人責任的規定，以致造成政府官員“公開不公開都一樣”、“多一事不如少一事”的定式。 所以，草案規定，政府機關沒有依法履行主動公開義務，故意不向公眾提供政府信息，篡改、毀滅政府信息，不將政府信息登錄到信息登記簿，向申請人亂收費，非法干預首席信息官的正常活動，或者故意侵犯第三人的合法權益的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予記大過、降級、撤職、開除的行政處分；構成犯罪的，根據刑法追究刑事責任。

新聞周刊：條例在起草過程中，爭議最激烈的問題有哪些？我們是否還有一些規定與西方發達國家的普遍規定不同？

周漢華：推行政府信息公開制度，最大的難點就在于合理地確定公開與不公開的界限或范圍，保障國家安全與其他社會公共利益不因信息公開而受到損害。

我們的目標是建立規范化、與國際接軌的信息公開制度，所以條例的規定與其他國家的信息公開法的普遍規定并沒有太大的差異。但在條例的起草中我們充分考慮了中國國情，也作了一些具有“中國特色”的規定，例如主體就限定在“民告官”的范圍內。

新聞周刊：那么政務信息公開與不公開的界限，到底是如何劃定的？

周漢華：事實上，除條例中明確提出的7種例外（見新聞背景）之外，理論上來說都是應該公開的。

當政府信息公開與不公開的邊界出現模糊，不容易確定時，可通過利益平衡原則，根據對社會的損害與效益分析，決定是否應該公開政府信息。

新聞周刊：首席信息官是如何設定的？它和新聞發言人是一回事嗎？

周漢華：我們在草案中規定，各政府機關應任命本機關的首席信息官，它的職責包括：集中受理并處理申請人提出的政府信息申請；制訂本機關辦事指南與信息登記簿；就本機關的政府信息資源管理向機關首長提供政策建議等。

我們認為，首席信息官及其辦公室的設立，可以便利公眾獲得政府信息。這種職位的設置會帶動整個政府管理專業化水平的提高。

首席信息官和新聞發言人不是一個概念。新聞發言人僅與媒體進行交流；而首席信息官卻是政府與民間交流的“窗口”，因而權力更大，既負責電子政務的建設，也負責政府信息資源進行收集、歸納、公布等管理活動，當然其責任也更大。

但是國務院信息辦認為，“首席信息官”的設立會涉及新機構和新職位的確立，在提交到國務院法制辦之前已被刪去。但征集意見的工作還沒有完成，最后在通過的時候也有可能會補充進來。

由于任何人均可以直接向有關機關依法申請獲得政府信息，減少了中間環節，可以使廣大民眾均能享受到其民主權利

新聞周刊：作為主要起草者，你能否預測一下條例付諸實施后，會給政府和民眾帶來哪些變化？

周漢華：我國有用信息的80%由政府所掌握，如果這些信息大多處于不對外公開狀態，會嚴重地制約經濟發展。政府信息資源的自由流動適應了信息化與信息社會的要求，將促進經濟增長，有利于規范社會主義市場經濟秩序。

政務信息公開將極大地促進我國政務公開制度的改革與發展，推進依法行政和改革政府管理方式。

由于任何人均可以直接向有關機關依法申請獲得政府信息，減少了中間環節，可以使廣大民眾均能享受到其民主權利。

同時，政務信息公開是防止腐敗的治本之策。要從源頭上防止腐敗，一是要形成權力行使的合理制衡機制，避免掌握權力的人濫用權力；二是改變權力行使的方式，使其過程處于人民群眾的監督之下。

同時，通過賦予人民以獲得信息的權利以及相應的獲得救濟的權利，可以在傳統的上級行政權力對下級行政權力的監督之外，發揮個人權利對行政權力的監督和司法權力對行政權力的監督，形成權力制衡的科學體系。

新聞周刊：現在仍有一些部門置身于這部條例之外，如人大、法院、檢察院等，那么這部條例要上升為法律已經有一個時間表了嗎？

周漢華：從其他國家的立法案例來看，首先必須承認，采用信息公開制度的國家目前幾乎制定的都是信息公開法，而不是條例。

在中國，條例上升為法律，需要一定的過程，但是我相信，《信息公開法》的到來已越來越近。 ■

新聞背景

《政府信息公開條例》(草案)規定丁6個基本原則：

權利原則；公開原則；利益平衡原則；不收費原則：自由使用原則：救濟原則。

按照規定，除條例規定的例外之外，其他政府信息都，必須公開這?種例外分則是：

●根據保守國家秘密法被確定為國家秘密的信息；

●根據其他法律的明確規定不予公開的信息；

●與公眾無關的、純粹的機關內部人事規則與事務；

●企業的商業秘密或者以不公開為條件由企業向政府機關提供的其他信息；

●公開后能夠確定特定個人身份的個人信息。但有以下情況之一的除外：(1)法律、法規規定公眾可以查閱的個人信息：(2)為保護人的生命、健康或財產。有必要公開的個人信息；(3)與政府機關工作人員履行職務丈務相關的個人信息；(4)個人信息的汜錄對象同意公開的；

●政府機關決策過程中。政府機關之間或者政府機關內部的研定、建議、討論或者審議，一旦公開會影響決策過程或造成公眾混亂的信息；

●與刑事執法有關，公開后會影響犯罪偵查、公訴、審判與執行刑罰，或者影響被告人公平受審判權利的信息。