取消暫住證——沈陽邁出自由遷徙第一步

段宇宏

在自己的國家實現自由地遷徙，太多的制度障礙影響我們實現這個夢。沈陽的舉措，雖不至于敲破堅冰，起碼搬除了路上的第一根柵欄

7月22日，上午9點——這一時間很可能成為歷史性的時刻——沈陽市公安局正式對外宣布：從即日起，沈陽市取消“暫住證”制度，并不再收取任何管理費用。這在全國還是首例。新華網第一時間這樣報道。

放棄上億元部門利益

7月25日，星期六，沈陽市公安局戶政處。

盡管是假日，這里的人們大都沒閑著。

記者在辦公室等待分管戶籍工作的副處長何凡。何在近旁的會議室，主持討論暫住證取消后的工作部署。可以感覺到，會議氣氛熱烈，沒有官腔，倒更象一個學術討論會——歷史責任，遷徙自由，國民待遇——這些書面化的詞語不時跳入耳底。

沈陽率先取消暫住證，何凡認為是國家大氣候、公安小環境共同促成的結果。

所謂國家大氣候，何凡的理解是：孫志剛案發生后，全國造成很大震動，收容遣送制度被廢止，隨即《城市流浪乞討人員救助管理辦法》出臺，暫住證的存在與社會的民主化、法制化進程不相適應，并且有違國家制定的農民向非農和城市轉移的政策，不改是逆潮流而動。

至于“小環境”，在有著多年公安管理實踐的何凡看來，即便暫住證在計劃經濟向市場經濟轉型初期能起到一定積極作用，但隨著社會的發展，其功能應該重新進行審視。“它的弊端越發凸顯，暫住證和暫住收費的存在不但給外來人口帶來巨大經濟負擔，還給一些部門或個人擾民、謀取私利提供了可能。”

從全國范圍來看，沈陽并非最具魅力的城市，但在東北地區，卻蘊含極大的吸引力。沈陽市現有流動人口約50萬，長期務工、經商的有30萬左右。根據原來的規定，每人每月要交暫住費40元，一年是480元，按30萬人口交費計，一年就有1.44億元的收入。

在更多類似沈陽的地方，暫住收費帶來的是部門利益，而“利益”又如此難以割舍，取消暫住證，實施零收費面臨現實困境。

中共十六大后，沈陽公安內部曾組織了多次大討論，中心議題是如何解決群眾最關心、最不滿意的問題，外來人口權益如何保護成為了討論的焦點。何凡說，中國加入世貿，對公民的國民待遇問題提上了議事日程，一個國家的公民有權在自己的國家內自由遷徒、流動，“這是大勢所趨”。

在這樣的背景下，沈陽公安決心放棄部門利益，并決定每年從經費中拿出一筆錢，投到城市流動人口的信息化、人性化管理以及幫扶工作中去。

諸多領域仍待改革

改革前的醞釀是繁瑣不堪的。各種討論會上，局領導甚至要求每一個警察換位思考，并很動情地提出了這樣的問題：假如你的親戚朋友背著行囊，風塵仆仆來到沈陽，因為暫住證的問題被騷擾，被收費，被收容遣送，甚至人格、尊嚴遭到侮辱，身體受到傷害，你們作何感想？多次討論后，改革現有制度終于成為共識。

新的辦法開始實施時，沈陽市公安局公開承諾，對外來人員進行“市民化管理、親情化服務、人性化執法”。意思是在公安眼里，不分外來人員和本地人口，都是市民。任何人以公安名義向外來人員收取費用，進行盤查，甚而限制人身自由都將受到嚴厲懲罰，同時面向社會公開監督舉報電話。

考慮到外來人員工作繁忙，沈陽公安試行“暫住申報制”——采取互動方式，外來人員可以前往派出所進行暫住登記，民警也要主動上門作登記服務。

與全國其它大中城市相仿，困擾眾多沈陽務工者、經商者的不僅僅是暫住證問題，在就業、教育、醫療等諸多事關切身利益的領域內，他們也沒有市民待遇。取消暫住證并停止收費，何凡說這只是“公安部門第一個把市民待遇還給外來人員”，至于就業、教育、醫療等等，還在公安權限范圍之外。

一個矛盾突然橫亙在眼前：公安局取消了暫住證，但在就業、教育、婚育等方面，相關主管部門的舉措沒有跟進，仍然需要暫住證，怎么辦？

沈陽市公安局采取了一個權宜的辦法，開具“暫住證明”。為了預防這個“暫住證明”成為暫住證的變版，公安局規定：證明的開具沒有任何強制性；并非人人都發，而是個人提出要求時，派出所才為其提供；且絕對不能收費。

有人質疑：在沈陽，派出所有流動人口管理服務辦公室，社區有流動人口管理服務中心，這是否與公安局目前“取消另類管理，消除歧視”的提法相違背？流動人口未必都是弱勢群體，未必都需要幫扶，這些部門是否該取消？

何凡說戶政處通過調查發現，流動人口中除少部分白領和商人外，70%的確是弱勢群體。“對他們進行管理和服務與歧視無涉，他們來到沈陽，人地兩疏，有的還拖家帶口，設立這些機構，可以為他們提供租房、用工等方面的信息，十分必要。”

由于涉及到勞動、衛生、城管等多個部門，公安局下一步準備向市政府匯報情況，爭取得到市里的支持，讓各部門聯動起來，共同落實此事。

自由遷徒尚有距離

沈陽市民面臨這次改革的集體情緒更多是擔心：暫住證取消了，治安會不會惡化？

沈陽公安局為此一再對市民作出保證：“不會，絕對不會”。要想完全落實外來人口的市民待遇，光靠公安機關顯然是不夠的，需要各部門和全社會一同努力。“而目前更需要解決的是觀念問題”。何凡說。

與北京相比，落戶沈陽的條件已經放到很低：大中專畢業生可以先落戶，后就業；人均購房20平方米就可以入戶沈陽；投資一定數額，同樣可以成為沈陽城里人。

盡管門檻一再降低，但“暫住申報”仍不等同于自由遷徙。沈陽市公安局只是在中國戶籍制度的堅冰上吹了一口熱氣。

原中國社科院馬列所的黨委書記馮蘭瑞早在1983年就提出取消戶籍制度，還公民自由遷徙的權利，多年來她為此事大量撰文呼吁。馮蘭瑞對沈陽市取消暫住證的做法贊賞有加，但她同時指出沈陽的改革仍然不徹底，離真正的遷徙自由還有距離。

有人擔心，取消暫住證甚至取消戶籍制度會導致農民大量涌入城市。馮蘭瑞認為這種憂慮十分可笑，按她的理解，“農民也是有理性的，如果在城市無法立足，他們自然會回到農村。中國農村有三億剩余勞動力需要轉移，城市化是解決的辦法，而戶籍制度以及它衍生出的暫住制度都是阻擋城市化的絆腳石，其副作用反而是助長了對立情緒，加劇城鄉矛盾。”

有評論者認為，取消暫住證，最本質的意義在于它對于法律上權利主體的明確化。它破除了區域的限制，實現了平等地對待每個國民，某種程度上體現了國民價值、利益的平等化。