地方政府為什么盲目沖動(dòng)？

“換屆經(jīng)濟(jì)”事實(shí)上是一個(gè)制度安排的必然結(jié)果。僅僅從經(jīng)濟(jì)角度解釋很難找到問題的本真答案。它涉及的內(nèi)容，使問題的詮釋不得不從現(xiàn)存的公共管理制度本身去思考。10月16日下午，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授薛瀾在清華大學(xué)明理樓接受了本刊記者的采訪，從公共管理體制的角度給“換屆經(jīng)濟(jì)”給了一個(gè)全新的解釋。

《商務(wù)周刊》：去年年末以來，地方政府出現(xiàn)了強(qiáng)烈的投資熱潮，而且愈演愈烈。許多專家把這一現(xiàn)象看做是目前投資過熱的主要原因，認(rèn)為這和新一屆政府換任有密切關(guān)系。而且這種投資熱潮的確在1988年、1992年、1998年每一次政府換屆都發(fā)生，尤其是1988年和1992年因此發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱。我們應(yīng)該如何理解？

薛瀾：對(duì)此我也注意到了。首先，從積極的角度來考慮，每一屆政府的新任都會(huì)有重大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃，出現(xiàn)和執(zhí)行重大的投資項(xiàng)目，這是完全可以理解的。而且，目前的財(cái)政體制也決定了這種現(xiàn)象產(chǎn)生的必然。

比如沈陽(yáng)市政府，只有提出宏偉而動(dòng)人的投資項(xiàng)目，才能在遼寧省整個(gè)財(cái)政中占有更大更多的資源、資金和優(yōu)惠政策。從這一點(diǎn)來講，不論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是中國(guó)，理性的政府肯定是要爭(zhēng)的，表現(xiàn)出的就是強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)。

《商務(wù)周刊》：那么為什么有時(shí)會(huì)表現(xiàn)出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重破壞？

薛瀾：這需要從兩個(gè)方面進(jìn)行探討。其一我們的政府決策是怎樣產(chǎn)生和執(zhí)行的，其二，我們的干部隊(duì)伍是如何產(chǎn)生如何負(fù)責(zé)的。這兩個(gè)問題都和一國(guó)采用的公共管理體制是密切相關(guān)的。

對(duì)于第一個(gè)問題，我們可以看看美國(guó)是如何做的。美國(guó)的公共管理體系是由兩套系統(tǒng)組合運(yùn)行的。這就是公務(wù)員體系和政務(wù)員體系。公務(wù)員體系是由一套職業(yè)化的機(jī)制運(yùn)行的一支龐大的行政辦事執(zhí)行隊(duì)伍。它有完全不同于政務(wù)員體系的激勵(lì)機(jī)制，它也不會(huì)受到政務(wù)員體系的權(quán)力影響，它按照公務(wù)員體系的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)辦事、升遷、獎(jiǎng)罰、享受福利。只要你圓滿執(zhí)行它的標(biāo)準(zhǔn)，你就能從最底層一直升遷到公務(wù)員最高的職位。而你最核心的工作就是堅(jiān)定地執(zhí)行已經(jīng)決定的決策和政策，照章辦事。

政務(wù)員體系則是通過選舉和政治任命形成的政策決議隊(duì)伍。比如參議員、眾議員以及總統(tǒng)任命的政府高層官員。他們的產(chǎn)生與政黨體系有關(guān)，直接決定政策，職權(quán)大。但卻不穩(wěn)定，隨時(shí)有下臺(tái)的可能。

這樣的話，不管政務(wù)員怎樣變，也不會(huì)影響公務(wù)員的穩(wěn)定。也就是說只要政務(wù)員的決策出臺(tái)后，不管他是否在任，公務(wù)員將按照計(jì)劃不折不扣地給予執(zhí)行。舉例說，克林頓在任制定一個(gè)20年的重大投資項(xiàng)目決策，只要通過了國(guó)會(huì)同意，公務(wù)員體系就會(huì)執(zhí)行下去。即使小布什反對(duì)，除非動(dòng)議國(guó)會(huì)否決這項(xiàng)計(jì)劃，否則他沒有權(quán)力不讓它執(zhí)行下去，更沒有權(quán)力干涉和阻撓公務(wù)員的執(zhí)行。

而我國(guó)則完全不同。雖說近年來大力推行公務(wù)員制度，但仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的“國(guó)家干部”模式，黨政管理權(quán)限難以明確。在運(yùn)行上，公共管理的決策和執(zhí)行混同造成決策不連續(xù)，換屆后往往會(huì)出現(xiàn)政策推倒重來，朝令夕改；在激勵(lì)上，決策者和執(zhí)行者實(shí)行相同的激勵(lì)機(jī)制，執(zhí)行的獨(dú)立性難以保證，出現(xiàn)嚴(yán)重的“一朝天子一朝臣”現(xiàn)象，決策混亂就不難理解了。

《商務(wù)周刊》：決策上的混亂是不是由于決策失去了控制和監(jiān)督？

薛瀾：對(duì)，這也是我下面要談的問題：我們的干部隊(duì)伍是如何產(chǎn)生，又如何負(fù)責(zé)的呢？主要還是黨政上級(jí)任命。這也決定了我們的干部隊(duì)伍是對(duì)黨政負(fù)責(zé)，也就是對(duì)上負(fù)責(zé)。只要我能做到讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)滿意，我就能升遷就能得到獎(jiǎng)勵(lì)。形象工程、政績(jī)工程在中國(guó)層出不窮，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成巨大破壞，原因可能就在此。

事實(shí)上，美國(guó)的政府也會(huì)搞形象工程、政績(jī)工程，哪個(gè)國(guó)家都有。但問題是它們的政府要對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，最終要對(duì)選民負(fù)責(zé)，是一種向下的負(fù)責(zé)。它想連選連任，就不能不考慮民眾的意見。所以它搞形象工程、政績(jī)工程，更多是為了討好選民的歡心，而不像我們的干部是討上司的歡心。這樣的形象工程很難產(chǎn)生腐敗，因?yàn)橐怀鍪抡I(lǐng)導(dǎo)人的政治生命有可能就全完了。我們不同，只要你討好好上司，就是出了事，他也可以給你另外安排仕途。

目前，我們的地方人大對(duì)地方政府還很難發(fā)揮比較全面的監(jiān)督，有些地方政府甚至把人大當(dāng)做擺設(shè)。比如我們的地方財(cái)政權(quán)力很大，可以直接決定投資，人大很難參與。這樣的結(jié)果就是，我們的地方政府沒有約束，甚至是想怎樣干就怎樣干，在地方上沒有誰(shuí)能監(jiān)督得了它。

《商務(wù)周刊》：那么怎樣才能治理這一現(xiàn)象呢？

薛瀾：這些年來，我國(guó)一直致力于國(guó)家公共管理體制的改革和創(chuàng)新。應(yīng)該說取得了相當(dāng)大的成績(jī)。比如直選、運(yùn)用民意測(cè)驗(yàn)考察政府行政管理成效等等。但我們也應(yīng)該看到我們的公共管理理念和水平都有相當(dāng)大的不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的地方。

我們既不能封閉保守，也不能不顧我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)，照搬西方模式。要放開思路，在市場(chǎng)機(jī)制能較好發(fā)揮作用的地方，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)起主要作用。最重要的是，我們應(yīng)該盡快培養(yǎng)一支獨(dú)立性較強(qiáng)的現(xiàn)代公務(wù)員隊(duì)伍，同時(shí)加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度，尤其是地方各級(jí)人大對(duì)地方政府的監(jiān)督作用。