“５９億元社保資金”留滯詳情

6月25日，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會做《關于2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，其中提到由原鐵道部、交通部等11個行業基本養老保險統籌移交地方管理后，財政部將存放在這些部門的行業統籌資金結余收繳到中央財政養老保險基金專戶，沒有按規定用于轉移支付，每年又另外通過預算支出，安排行業統籌移交地方后的資金缺口。

審計署所提事件，涉及中央一些部委總計59.34億元社保資金的運作，必然地引起了各界高度關注。《財經》特派出記者詳細調查事件過程，窮究相關專業環節，力圖解讀出我國養老保險資金轉移支付過程的個中堂奧。

中央財政管理三類社保資金

在我國現行社會保障體制之下，社會保障資金的統籌主要集中在地方，中央財政也管理著一部分資金。

財政部社會保障司路和平司長對《財經》介紹說，中央財政所管理的社會保障資金主要分為三類，每一類的資金性質不同，具體的管理和分配方式也不相同。

第一類用于中央級單位，通稱為中央本級支出，包括勞動和社會保障部、衛生部、民政部、國家中醫局、國家藥品監督管理局、中國殘聯、中國紅十字總會等七個部門的部門預算，以及中央級行政事業單位離退休經費等。

對于這部分資金的管理，財政部根據國務院每年確定的預算編制原則，實行基本支出按照定員定額核定、項目支出實行滾動項目庫管理的方法，同時加強對預算外資金的管理，編制綜合預算。

第二類用于補助地方，包括醫療衛生經費、撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出等。目前社會上比較關注的基本養老保險補助、國有企業下崗職工基本生活費補助、就業補助均屬于社會保障補助支出范圍，最低生活保障補助資金和救災資金屬于社會福利救濟費范圍，“非典”防治資金則屬于醫療衛生經費范圍。

對于這部分資金的管理，財政部采取因素法和公式法，會同勞動和社會保障部相關主管部門，通過規范的轉移支付公式進行分配。

第三類是納入中央級社會保障基金財政專戶管理的資金，包括原實行基本養老保險行業統籌企業基本養老保險基金結余（以下簡稱行業養老基金）、仍實行行業統籌的中國人民銀行和中國農業發展銀行上繳的基本養老保險基結余，以及在京中央級衛生醫療單位上繳的藥品結余資金。審計報告中所提及的“由11個行業基本養老統籌交移到地方后所形成的59.34億閑置資金”，主要指此類基金。

對于這部分納入中央級社會保障基金財政專戶進行管理的資金，根據財務制度規定和資金需求，由財政部會同主管部門審核后辦理撥付。

11個行業養老保險統籌移交地方

勞動和社會保障部養老保險司焦凱平司長介紹說，1986年，我國進行了企業職工基本養老保險制度改革，實行了社會統籌。但是由于改革初期地方基本養老保險統籌層次較低，基本實行的是市、縣級的統籌，而電力、鐵道等行業具有全國統一管理和核算的特點，有的行業還實行跨地區、甚至跨國界流動作業，納入地方統籌有一定的困難。因此，國務院先后批準11個行業實行基本養老保險行業統籌。

到了20世紀90年代后期，中國社會保障制度改革進一步深入。為加強國家對養老保險制度有效的宏觀管理和調控，建立起全國統一、規范的基本養老保險制度，國務院于1998年下發文件，決定從1998年9月1日起，除個別保留行業統籌外，原實行行業統籌部門的基本養老保險工作按照屬地原則移交地方管理。

仍有3.52億元行業養老基金未及清理

行業統籌移交地方管理后，原行業養老基金如何分配和使用，便成為非常敏感的問題。

按照國務院規定，“原行業統籌企業積累的基本養老保險基金中存在省、區、市以下社會保險經辦機構的，隨同行業統籌移交地方管理一并移交給地方；存在中央部門的，主要用于解決移交過程中的地區不平衡問題。”

各個行業基金的存儲及保值形式非常復雜，“有的把錢存在不同的銀行，還有存在非銀行金融機構；存款形式也不同，有存活期的、有存定期的、也有買國債的。”財政部社會保障司有關負責人說。

清理如此龐雜的資金是一件復雜艱巨的事情。原來管理這筆資金的相關機構有的已經撤消，清理難度相當大。據《財經》了解，清理中的行業養老基金納入中央級社會保障基金專戶有三種方式：

對于各原行業統籌部門的銀行活期存款，直接劃入中央級社會保障基金財政專戶。

對于存入國有商業銀行的定期存款和購買的國家債券，委托中央級社會保障基金財政專戶開戶行總行營業部代為保管，到期后轉入中央級社會保障基金財政專戶。

對存入非國有商業銀行等機構的資金或通過這些機構購買的有價證券以及進行其他直接或間接投資的，限期全部清理收回，存入中央級社會保障基金財政專戶；對于在規定期限內不能收回的，要逐筆登記報財政部、勞動和社會保障部備案，并由原行業統籌部門負責制定清理回收計劃。

關于中央級社會保障基金財政專戶開戶銀行的選擇，按《社會保險基金財務制度》規定，這筆資金只能存在國有銀行。這位負責人說，“原行業統籌企業基金養老保險基金劃歸中央社會保障基金財政專戶管理前，各行業已在有關商業銀行分別開設了賬戶。我們把各行業分散到很多家銀行的錢收到財政專戶以后，在原有的基礎上逐步清理規并。隨著原行業過去購買的國債和定期存款逐步到期，以及應繳未繳資金逐步納入財政專戶，財政部將按照《社會保險基金財務制度》的規定，進一步歸并賬戶。”

目前，財政部與勞動和社會保障部仍在繼續進行應繳未繳資金的清理工作。該負責人告訴《財經》，清理工作從1998年開始，到目前為止，還有3.52億元沒有清完，部分應繳未繳資金回收難度很大。

2002年12月，財政部會同勞動和社會保障部曾經向國務院匯報了清理工作的進展情況，并建議已收回中央財政專戶的資金，繼續用于對地方基本養老保險基金的補助，重點解決地方養老保險方面突出問題和特殊困難。這一意見得到了國務院同意。

清理出的資金緣何閑置

按照養老保險制度改革的原意，行業養老基金結余收繳到中央財政養老保險基金專戶，應用于轉移支付，平衡地方的缺口。

要求是明確的，但付諸現實卻并不容易：至審計署審計時，這筆資金仍然存在財政部的中央財政養老保險基金專戶上，尚未用于轉移支付。

據財政部社會保障司有關工作人員介紹，財政部和有關部門在對行業養老基金的管理和使用方面，始終按照國務院的規定和要求進行工作，并耗費了相當大的精力清理回收，努力保證基金的完整和安全。

至于這筆基金沒有進行轉移支付，財政部對此提出的解釋是，要動用財政專戶的社會保險基金，首先要由經辦機構提出用款申請，經財政部門審核后才能發生支出。《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》更是作出嚴格規定：“財政專戶內社會保險基金未經經辦機構提出用款、購買國債或轉存定期存款申請，一律不得隨意動用。”

按此規定，財政部似乎無權自行安排支出。要動這筆錢，需要由勞動和社會保障部提出來，兩家共同商議。

勞動和社會保障部有關人士對此事作出的解釋是，地方養老保險的缺口每年都達數百億之多，不是幾十億就能彌補得了的。而且這數十億的資金不是馬上能提出來的現錢，要“經過一定程序”才能動用。

“我們還希望把這筆款項作為應急儲備，去應付現養老保險資金暫時調度不靈的情況。但這兩年一直都沒有出現這種情況。” 勞動和社會保障部養老保險司司長焦凱平對《財經》說。

應該說，對于這筆資金的管理，財政部和勞動和社會保障部共同制定了規章制度；為加強內部監督制約，財政部還專門制定了中央級社會保障基金財政專戶內部管理辦法。但是，這筆資金的閑置，畢竟成為現實。

養老保險資金轉移支付難題猶存

59.34億元社保資金的留滯現象，凸現出我國養老保險資金在轉移支付上存在的問題。

從總量上看，我國養老保險資金收大于支，但是因為沒有實行全國統籌，不能把有節余的省市的錢去補有缺口省市，所以每年都要由中央財政對有資金缺口的地方進行專項補助。勞動和社會保障部養老保險司司長焦凱平告訴《財經》，國務院非常重視地方的養老保險缺口的問題，每年中央預算都能撥出比較充足的資金來填補缺口。

據介紹，中央財政對地方的養老保險專項轉移支付資金的安排及分配原則，每年均由財政部會同勞動和社會保障部共同協商提出意見后報國務院審定。最近幾年，中央所負擔的轉移支付在逐年增加。1998年當年轉移支付僅為20億元，1999年，國務院作出明確規定，對基本養老保險基金的收支缺口，各地要切實調整財政支出結構加以補充，對于財政確有困難的中西部地區和老工業基地的資金缺口，經勞動和社會保障部、財政部核實后，由中央財政給予補助。幾年來，轉移支付的數額逐步增加，2002年有408億元，而今年中央財政安排的轉移支付將達到470億元。

有統計顯示，從1998年到2002年，中央財政共安排對各地的基本養老保險專項轉移支付資金1279億元，給中央財政帶來了不小的壓力。

財政部科學研究所研究員楊良初正在對此問題進行研究，他告訴《財經》：“到目前為止，我國還沒有進入老齡化社會，我國的社會保險交費率又很高，按理說社會保險資金應該有大量的節余，而不應該是現在這種狀況。”

楊良初認為，目前我國的養老保險資金由地方進行管理，但是地方卻過于依賴中央的轉移支付。這樣財權和責權劃分不明晰，容易產生低效率的問題。他認為，應該將養老保險費由中央財政集中征收，統一管理，統一發放；將醫療和失業保險則繼續留在地方進行管理，中央不再為地方財政進行專項養老保險轉移支付。

財政部門的考慮則更為現實一些。財政部社保司有關負責人說，每年財政部與勞動和社會保障部在綜合考慮各地基本養老保險基金收支缺口情況、財力狀況、地方財政投入狀況、養老保險工作等實際等因素之后，通過規范的轉移支付公式進行分配。地方財政的努力程度成為分配公式中的一個重要部分。而財政部每年在向地方下達專項轉移支付資金的同時，也將全套的轉移支付公式及各項因素的說明隨同下發，以體現公平公正公開的原則。

但該負責人認為：“我們不認為這項轉移支付越多越好。”在他看來，按照我國現行基本養老保險制度，由參保單位及個人繳費形成基金，用于支付離退休人員的基本養老金。這就要求養老保險基金的收支要努力實現自求平衡。但目前基金缺口逐年增加。除人口老齡化等客觀原因外，企業依靠政府、地方依靠中央，也是一個重要原因。按照國務院的要求，各地政府應當努力調整財政支出結構，加大投入。

“今后應當強化地方政府的責任，鼓勵并促使各地建立起養老保險基金自求平衡機制。”他說。

對于目前仍留滯在中央財政的59.34億元閑置資金，財政部稱，目前正在對剩余的3.52億元資金進行清理，打算在清理結束之后，會同勞動和社會保障部一并進行轉移支付的劃撥。