出口退稅難題求解

“我們公司差不多不做出口貿易了，”某外貿公司的員工感嘆道，“有時候做一個單子，退稅拿不下來，我們就得賠錢。”

對于出口企業來說，2003年是艱難的一年。年初以來，中國一向高順差的外貿形勢不復存在，進入四五月份，在SARS疫情的影響之下，許多企業正常的商務活動被迫中止，訂單的減少使得出口企業的資金鏈越發緊張。

嚴峻的出口形勢，使得積壓多年的出口退稅的拖欠問題再一次凸現出來。

所謂出口退稅，是將出口的貨物在國內生產和交易中所繳納的稅款退還給出口企業，其目的是減輕其稅收負擔，鼓勵出口。但目前許多出口企業面對的實際情況卻是，貨物出口之后，應得的退稅款卻遲遲拿不到手。而且，拖欠有如雪球，愈滾愈大。據統計，到2003年初，中國政府拖欠企業的出口退稅已達2400億元。

企業資金困難自然影響出口的積極性，這在宏觀上體現為外貿和經濟增長受阻。然而，“禍福相依”，因SARS而愈顯嚴峻的形勢，也因SARS獲得了轉機。6月30日，商務部、國家稅務總局聯合下發通知，要求加強稅貿協作，加快出口退稅進度，努力克服SARS疫情給中國出口帶來的不利影響。

年初，財政部安排近1300億元的退稅資金。6月底，國家稅務總局緊急分配下達了今年第四批出口退稅指標358億元，加上此前三次所分配的指標，今年稅務總局已經分配下達了1072億元的出口退稅指標，占全年出口退稅指標的80％多——而今年才僅僅過去了一半的時間。

6月25日，財政部部長金人慶在全國人大常委會上表示，國務院對出口退稅問題十分重視，今年中央財政如有超收，將重點用于增加出口退稅。但是，目前還無法確知SARS對財政收入的影響怎樣，因此增加多少退稅指標目前尚不能確定。

有關人士透露，指標的具體數額要視今年的財政收支狀況，到10月份才能確定。

困境中的外貿企業

“真沒想到，指標會在這時候下來，我們盼了好久了，”一位外貿公司的經理聽到國家稅務總局下達退稅指標的消息顯得很高興，“這樣一來，公司有可能在近期拿到退稅款。”他透露，公司最近資金鏈比較緊張，申請的貸款也沒有批下來，這筆退稅款如能在近期拿到，對整個公司的運轉無疑是雪中送炭。

然而，這批300多億元的指標盡管給企業帶來了希望，但并不能解決他們的困境。

據《財經》了解，到2002年底，全國應退未退稅款累計已達2400億元。很多企業到2003年四五月才剛開始領取2001年的退稅款。東南沿海的一些企業甚至連2000年的退稅都沒能拿到。

最近，國務院發展研究中心和商務部聯合專家團對出口退稅的問題進行調研，并在南方一些省份組織了出口退稅座談會。會上，某大型企業集團的負責人在談及自己企業的情況時連連苦笑：“到去年底，我們集團的企業申報的應退未退數額有6億多元，都超過了我們的所有者權益了，并且正以每月5000萬元的速度在增加。”

他介紹說，由于退稅款一直拿不回來，集團下屬的進出口公司只能靠貸款來緩解資金鏈緊張的問題。一些公司的資產負債率超過80％，貸款規模超過了銀行的受信額度，再貸款時需要其他企業擔保，還需要支付擔保金。“我們的經營風險已經很大了，資金成本也在不斷上升，財務負擔越來越重。再這樣下去，我們只能盡量少接訂單了。”

事實上，為避免占用更多流動資金，一些企業已經開始限制出口，努力擴大內銷。“看起來國內市場的利潤低，但是考慮出口退稅欠稅的因素，內銷還是比出口劃算。”經營一家紡織品公司的周先生告訴記者，“拿不到退稅，大公司還好維持，但是像我們這樣的小企業，沒有富余的周轉資金，現在連貸款都很困難。”

周先生介紹說，由于該企業未退的稅款不斷增加，企業經營越發困難，財務報表越來越“不好看”。即使有退稅的憑證做擔保，進一步融資仍分外困難。

“商品在國際市場上競爭，別人的稅都退掉了，自己的還帶著稅，負擔就比別人重。” 中國社科院財貿所財政研究室的楊之剛說，“在不同等條件下競爭，就得故意壓低價格，這樣利潤會很少，容易形成惡性循環。”

在國務院發展研究中心與商務部共同組織的調研中，專家們發現，出口退稅的問題集中在江蘇、浙江、上海和廣東。這四個省市的欠退稅占全國的六成以上，而且欠退稅的平均時間達18個月以上。很多企業因此而陷入困境。而在其他省市，欠退稅問題則沒有如此尖銳。

以浙江為例，1999年轉續到2000年的應退未退稅額為47.25億元，2000年轉到2001年的應退未退稅額為133.59億元，2001年轉到2002年的應退未退額增至231.5億元，而2002年結轉到2003年的應退未退稅額已高達408億元。

雪球是怎樣滾成的

針對欠退稅問題，國家稅務總局近日連連發出緊急通知，要求各地國稅局盡快將總局已分配下達的出口退稅計劃及時退付給出口企業。

“我們很努力了，可是真的挺為難。”某市一位稅務系統的工作人員對記者說，“企業經常打電話過來，問退稅什么時候下來。我有時候一天能接幾十個電話。其實我們也想快點給他們退，可沒有指標，能怎么辦？”

據這位工作人員介紹，他們只能在退稅指標的額度內完成退稅。市稅務局的退稅指標是省國稅局分下來的，省里的指標則由稅務總局分配。據了解，退稅指標每年由財政部制定，稅務總局分配下撥。

看起來，問題似乎出在財政部制定的指標上。但財政部門也有諸多為難之處。財政部門對此的解釋是，出口退稅是一個稅收的減項（指抵消稅收增加的因素——編者注），會影響當年稅收任務的完成情況，因此需要對退稅指標做計劃。值得注意的是，雖然每年財政都做出退稅計劃，而且退稅的金額也是由中央財政支付的，但這個指標實際上并沒有被納入正常的財政預算之中。也就是說，在財政預算支出里面，根本不存在這個項目，因而全國人大常委會無法審批和監督。

國務院發展研究中心對外經濟研究部副主任隆國強就此總結說：“說到底，這其實還是稅務體制上的缺陷問題。”

近年來，中國出口增長很快，財政所安排的退稅資金和實際需求往往有很大差距，遠遠不足以解決退稅問題。而要有所增加，又只能根據財政收入狀況，用財政超收部分追加退稅指標。但每年財政的超收部分是有限的，所以退稅指標的超支現象幾乎每年都出現。這也是歷年出口退稅款一直被拖欠的主要原因。

2002年的出口退稅情況堪稱一個縮影：年初，財政部確定當年出口退稅指標是1000億元。可外貿出口增長很快，第一個季度剛過，出口退稅款就用去了全年預算退稅指標的40.5％。為了將實際退稅額控制在1000億元左右，相關部門從5月起不得不采取“控制退稅指標，放慢退稅速度”的辦法。即便如此，到了年底，全國稅務機關仍辦理出口退稅1258億元，超出預算指標258億元——另外還有數百億元超出指標的部分被轉移到以后年度，造成出口退稅欠賬的積壓。

年復一年，積壓的應退稅款越來越多，外貿企業的資金鏈越繃越緊，稅務部門面對各方的壓力也越來越大。

由于SARS疫情的影響，今年的退稅指標較往年有所增加，但距離歷年積累下來的拖欠額還是有著相當距離。根據相關統計，至2002年底，全國累積出口退稅拖欠款項約2400億元，到了2003年底可能將達到3000億元。

退稅機制改革在醞釀中

針對出口退稅的瓶頸問題，財政部門目前正醞釀一場較大規模的出口退稅政策改革。財政部部長金人慶近日表示，財政部現正會同有關部門研究完善出口退稅機制、逐步解決出口退稅欠賬問題的政策和方案。

改革方案的制定由財政部部長金人慶主抓。據財政部知情人士透露，最近一些時候，金人慶甚至連午休都放棄，召集相關人員在午飯后到辦公室開會，討論退稅政策改革問題。

曾多年擔任稅務總局局長的金人慶，對以往退稅政策的弊端了解甚深。今年年初，中國外貿出口出現了六年以來首次逆差，在外貿企業和業內專家看來，出口退稅的拖欠問題與此不無關系。在這個時候調任財政部部長一職的金人慶，很可能利用這一契機考慮退稅制度的改革。

抗擊SARS期間，財政部內部多次召開緊急會議，除了安排防治SARS資金，也著重研究出口退稅的問題。當時，有關人士已作出表示，中央財政在保證防治SARS資金的前提之下，會盡力優先考慮出口退稅的問題。

6月25日，金人慶部長在人大常委會議上坦言，SARS疫情對中國財政的影響已經初步顯現。四五月份，全國財政收入分別增長15.5％、20.7％，比一季度平均增幅分別低21.2％和16％。 另一方面，全國財政支出增長加快，四五月份，全國財政支出分別增長16.6％、26.5％，較一季度平均增幅分別高5.7％和15.6％。他認為，由于SARS對財政的影響有一個滯后期，隨著抗擊SARS財稅優惠政策的逐步落實到位，這種影響還會進一步顯現出來。

即使面對這樣的財政壓力，金人慶也表示，今年財政在執行中仍會增加出口退稅指標，以加大出口退稅力度，緩解出口退稅欠退的壓力。

但在有識之士看來，增加出口退稅指標只能緩解一時之急，從機制上改革出口退稅才是根本的解決之道。據了解，財政部正在緊鑼密鼓地籌劃相關改革方案。

盡管改革方案在醞釀成熟之前，不便對外透露，但經記者多方探知和梳理，對改革方案的部分輪廓已有大致了解——解決出口退稅問題的思路之一是“新舊分離，遠近結合”。

也就是說，近期的任務主要是防止今后幾年出現新的拖欠，并逐步解決“陳欠”問題。而中長期方案則不僅要防止在未來出現“新欠”，更要消除稅制中的不合理成分，轉變出口退稅機制。

一個“證券化”的解決方案

近幾年，業內人士提出了很多種解決出口退稅的方案，但這些方案都或多或少地存在著一些問題。

第一種方案，是降低出口退稅率。1995年，我國曾通過降低出口退稅率的方法解決財政壓力的問題。這樣做的好處是操作方便，無需對現行稅制和出口退稅管理辦法作任何調整，便可在未來年份明顯降低出口退稅總額。但在實際操作的過程中，出口退稅率的降低令我國的對外貿易受到沖擊。1997年亞洲遭遇金融危機，我國的外貿出口更是面臨困境，于是到了1998年，退稅率開始重新上調。

第二種方案，是發行出口退稅專項國債，用“將來的稅收”（國債須用將來的稅收償還）解決歷史欠退稅，但發債將對以后的財政形成壓力。而且發行國債需人大批準，以清償欠退稅名義發行國債，獲批準有一定難度。

第三種方案，是征退“一條線”，即在征稅時就將出口應退稅退給企業，然后將凈額按比例上繳。這一方案可能導致地方政府限制本地企業收購外地產品出口，從而加劇地方保護主義和國內市場分割；另外將抵扣范圍擴大到地方稅，中央與地方的關系難以協調。

第四種方案，是用進口稅收保障出口退稅，這是一個頗能解決問題的方案，但卻違背公共財政統一收支的原則，理論依據不足。

日前，國務院發展研究中心與商務部聯合調研，提出了一個“證券化”的解決方案：將稅務部門給企業退稅所打白條實行“證券化”，由稅務部門向企業提供可質押、可流通轉讓的證券化證明，企業可以憑此證明去銀行質押貸款，也可以在市場上轉讓、變現。

隆國強認為，“證券化”的做法將使企業的財務成本至少降低30％，在短期內可化解當前因資金壓力而造成的風險。而中央財政在幾年內也無需為此增加任何支出。不過，為避免到期承兌時給當年財政造成過大壓力，中央財政也可逐年提取準備金。此外，還可以取消中央政府應得部分的調庫，并適當調整稅收增長指標，建立年度出口退稅清算制度。

不過，也有一些專業人士對此種辦法持有疑議。國務院發展研究中心對外經濟研究部主任張小濟認為，搞證券化的做法，其實應該屬于變相的發國債，而且還將問題復雜化了。與其這樣，還不如直接發行國債來償還出口退稅欠款。

財政部門近期主要考慮盡量增加出口退稅的指標，不再出現新的大規模的拖欠的問題。而正在研究和測算的數個方案之中，相當多的內容是在規劃如何在中央財力允許的情況之下，在未來幾年內逐步解決“陳欠”問題。

中央地方利益之爭

中央和地方如何分擔退稅的責任，也是退稅機制改革中需要考慮的一個問題。

從歷史上看，我國的出口退稅款項并非全部由中央財政負擔。1985年，我國確立了現行的出口退稅制度，而當時的中央外貿企業、工貿企業的退稅由中央財政負擔，地方的外貿企業和工貿企業的退稅由地方財政負擔。從1988年開始，所有的出口退稅都由中央財政負擔。到了1991年之后，地方財政又負擔了地方外貿企業10％的退稅。

1994年稅制改革之后，增值稅成為中央和地方的分享稅種。當時，出口退稅的規模不是很大，而且考慮到出口企業的分布不是很均衡等原因，中央財政負擔了全部退稅，地方政府不承擔任何退稅責任。

隆國強分析說，如此機制下，等于是中央給了地方“隱性的轉移支付”。由于全國90％以上的出口都是由沿海發達地區創造的，這樣它們享受到的“隱性轉移支付”就比較多，而中西部地區卻得到很少，在客觀上加大了地區間貧富差距。“每年中央政府要替地方政府出500億元，”隆國強說，“如果中央不再為地方掏這筆錢，出口退稅的缺口就小多了。”

近幾年來，我國的外貿出口增長非常快，原有的退稅制度對中央財政形成了較大的壓力。中央政府每支付2000億元退稅款，其中就有500億元左右給地方做了轉移支付。隆國強測算，目前國家所拖欠的退稅款中，大約有250億元是欠地方政府的。

有關人士透露，如果地方負擔分退稅款，不但減輕了中央財政的壓力，更可讓地方政府承擔打擊騙稅的責任，因此是一件一舉多得的事情。但是考慮到中國復雜的增值稅分享制度，隆國強認為，肯定不能“簡單地讓地方掏四分之一”，因為這涉及增值稅改革的問題。

我國的增值稅制度規定，國內部分發生的增值稅是中央和地方分享，而在進口環節，海關代征的進口貨物的增值稅則直接上繳中央的國庫，這部分并不參與中央地方分成。在出口環節所退還的出口貨物的增值稅，也從中央國庫中直接撥付。對于出口退稅是否該由地方分擔的問題，有地方政府的官員表達了自己的意見：“增值稅讓我們分擔是可以的，但是海關收的部分是不是也應該跟我們分享呢？”

如果中央每年把替地方出的500億元拿回來，那就意味著地方政府尤其是沿海省市地方財政從中央獲得的資金將每年減少幾十億元，這肯定會引發各方的利益沖突。

中央財經大學稅務系副主任劉桓對《財經》說：“讓地方財政分擔部分退稅，可能會產生新的問題。一方面，我國大部分的出口退稅集中在沿海發達省市，一旦這些地方的政府退稅過多，很可能對地方財政產生壓力。另一方面，出口商品很可能是在內地生產，到沿海出口，這樣又會引起生產地和出口地的稅負矛盾。為了減少這些矛盾，可以通過調整稅基的辦法，減少地方財政受影響的程度。”

其實，中國1994年確立的增值稅分享機制中，中央和地方并不是簡單地按照75％和25％分享。中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額（即消費稅＋75％的增值稅－中央下劃收入）；1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，并以此作為以后中央對地方稅收返還基數。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3系數確定，即上述兩稅全國平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。

在這種復雜的分稅制體制之下，想要再調整出口退稅部分的分擔比例，還必須兼顧各方利益，操作的難度可想而知。財政部目前在僅此一個問題上就設計了幾套方案進行研究。

據接近財政部的人士透露，對于已有的數個改革方案，財政部門正在研究和權衡之中。最終的方案目前尚未塵埃落定。

中國出口退稅政策演變

中國的出口退稅始于1950年。當時，有關部門在制定《貨物稅暫行條例》及實施細則時，對出口貨物退還已納貨物稅作出了規定。

1958年，我國將商品流通稅、貨物稅、營業稅合并為工商統一稅，對出口的商品不再退稅，出口退稅制度中止。這個時期，我國的外貿出口處在盈利階段，退稅與否主要涉及財政內部的利稅轉移的問題。而對于其他經濟成分的企業，我國也不實行退稅，只在少數企業出口虧損很大的時候，才會批準在生產緩解減免稅收。

1973年，工商稅制進一步簡化，我國對進口貨物不退稅，對出口貨物也不征稅。出口盈虧由外貿部與財政部算賬。

1983年，國務院出臺《關于鐘表等17種產品實行出口退免稅和進口征稅的通知》，開始對部分出口貨物實行退稅。

1985年，工商稅分為產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅。同年3月，國務院批準了《關于對進口產品征、退產品稅或增值稅的規定》。此規定從4月1日開始實行，這標志著我國現行的出口退稅制度建立。

1988年以前，我國只退生產緩解的增值稅和最后環節的產品稅。那年以后，在流轉稅方面實行了徹底的退稅制度。

1994年，我國實行了大規模的稅制改革，確立了增值稅的主體地位。這一年國家啟用新的退稅制度，提高了退稅率，退稅增長很快。但由于管理不健全，發生了很多騙退稅和稅收流失的情況，給國家財政造成了一定困難。為了緩解財政壓力，減少騙稅，我國在1995年7月和1996年1月，分兩次調低了退稅率。此后騙稅和稅收流失的現象減少，財政壓力日趨緩和，但我國的外貿出口受到了影響。

1998年到1999年，為了減輕亞洲金融危機對外貿出口的影響，我國又多次將退稅率上調。之后幾年，企業出口的積極性得以提高，外貿出口增長很快，但中央財政的退稅支出又重新面對越來越大的壓力。于是出口退稅指標成為控制該項支出的重要手段，但越積越多的出口退稅的欠款又形成了中央財政的一筆隱形負債。

2002年初，我國對生產型出口企業自營和委托出口貨物和沒有進出口經營權的生產企業委托出口的貨物，全部實行“免、抵、退”稅辦法。“免”是指對生產企業自營出口或委托外貿企業代理出口的貨物，免征本企業生產銷售環節增值稅；“抵”是指生產企業自營出口或委托外貿企業代理出口的貨物，免征或退還所耗用原材料、零部件等已納稅款抵頂內銷貨物的應納稅款；“ 退”是指生產企業自營出口或委托外貿企業代理出口貨物占本企業當期全部貨物銷售額50％以上的，在一個季度內，因應抵頂的稅額大于應納稅額而未抵頂完時，經主管出口退稅的稅務機關批準，對未抵頂完的稅額部分予以退稅。