別了，收容遣送

國務院順從民意，果斷決定廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，實施了21年的收容遣送制度即將壽終正寢。盡管如此，為了新的制度的執行能有一個好的開端，仍需著力清理收容遣送制度的弊病，回顧收容遣送制度得以長期存在的社會政治環境，研究該制度被廢除后，全社會依然面臨或者可能即將面臨的新老問題。

一

收容遣送制度，其本質在于各地方政府對外來人口流入的控制，因此它與戶籍制度孿生。在中國，其歷史源遠流長。

早在春秋時代的公元前685年，就有管仲在齊國提出所謂“禁遷徙，止流民”政策，以控制人口流動。秦統一六國后，限制人口遷徙的鐵制被固定下來，一傳2700年，并相應地產生了強制遣送回鄉制度。

1911年初，風雨飄搖的清政府頒布了《戶籍法》，第一次用世界通行的辦法管理戶籍，準予公民自由遷徙，然未及實施，清廷即已崩潰，第二年的《臨時約法》承認了公民的遷徙自由。1931年國民政府延續了清末戶籍法的基本精神，另立新《戶籍法》，至今該法還在臺灣實施。

20世紀50年代的中國戶籍管理制度，既不能算是傳統方式，也不是完全延續清末和民國的政策。新生政權出于治安的需要，對人口流動實行嚴密控制。1951年7月，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，第一條開宗明義：“為維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由，特制定本條例。”其目的似乎是要在治安和遷徙自由之間尋求平衡。實際情況似乎也達到了這種平衡，對于城市外來人口，條例第六條規定“來客住宿超過三日者，須向公安派出所報告?！边@可以說是現代暫住證的觀念濫觴。

1953年，中國進行了一次人口普查，為戶口登記制度的建立打下了基礎。1955年6月9日，國務院下發旨在解決農村戶口管理的《關于建立經常戶口登記制度的指示》。這段時間的戶籍管理主要還出于統計的需要，并非為限制人口流動。因此，1954年憲法規定的公民遷徙自由權，在1949年至1957年間尚得到比較充分的實現。

在公民自由遷徙的同時，城鄉差異使農民大量流入城市。而在命令經濟下，城市無力承擔此重負，中央政府既不打算實行市場經濟，就不得不推行一些壓制性政策。1953年4月17日，政務院發出《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，不允許城市隨便到農村招工；1954年3月，內務部、勞動部又發出《關于繼續貫徹〈關于勸阻農民盲目流入城市〉的指示》。但這些政策并沒有取消遷徙自由，重在說服。

1956年秋，大量省份糧食歉收，不少地方的農民到城市尋找機會。為了控制這種情況，國務院在一年時間里先后下達了《關于防止農村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日）、《關于勸阻農民盲目流入城市的補充指示》（1957年3月2日）、《關于防止農民盲目流入城市的指示》（1957年9月14日）三個文件，以限制農村人口入城，但未能起到作用。1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》?！獜膭褡璧椒乐乖俚街浦?，從此法律不再保障遷徙自由。

21天后，即1958年1月9日，全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，將這一剝奪限制自由的戶籍管理手段以法律的形式確定下來。該條例第10條第二款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”農村向城市的人口流動渠道被這一條款設定了難以逾越的鴻溝。

1959年至1961年間，三年大饑荒使得農村人口再次向城市流動，但也被中央政府制止了。從1962年開始到1979年之前，為了緩解城市就業壓力，曾有城市畢業中學生上山下鄉政策，中央政府還多次下令不許農村人口流入城市，并且鼓勵城市人口流入農村。但直到20世紀80年代之前，由于長年累月的政治運動，國家政治生活、人民的普通生活一直不正常，人民更加重要的其他自由和權利都無法得到保障，遷徙自由只是其一，并未引起高度注意。

從1957年到1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》頒布前，中國現實生活中一直有“收容遣送制度”，但并沒有專門的具體規定，只是在各部委下發的一些文件中零星涉及。例如《內務部、財政部關于民政部門所屬安置農場預算管理暫行規定的通知》（1964年3月3日）、《民政部關于民政部門工作著重點轉移的意見》（1979年3月10日）、《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》（1980年6月20日）、《國務院關于維護信訪工作秩序的幾項規定》（1980年8月22日）、《民政部、國家勞動總局關于城市社會福利事業單位崗位津貼的試行辦法》（1980年10月6日）、《民政部、國家計委、財政部關于切實解決城市社會福利事業單位危險房屋修建問題的通知》（1981年10月10日）。這些文件中涉及收容遣送制度之處，多是因財政問題而發文安排經費，或者因發現收容遣送站的工作人員存在貪污現象而發文制止。

二

1982年是中國政治生活中十分重要的一年。這年的10月4日，頒布了實施至今的中國第四部憲法，這是50年來實施時間最長的一部憲法。可是這部憲法依然繼承了1975年及1978年兩部憲法取消公民的遷徙自由的傳統。就在其頒布前的五個月，國務院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

這部行政法規旨在對城市流浪乞討者實施救濟，但其立法所授予收容遣送站的權力則沒有憲法根據。應當承認，這一立法的出發點是完全良好的，主要問題在于中國長期以來奉行萬能政府的理念，政府總想什么都包攬，而不管有沒有能力。該法規真正的問題是在后來市場經濟發展以后才暴露出來，它所制造的歧視性后果雖非本意，卻是現實，這是一件可悲的事情。

1982年10月15日，民政部、公安部聯合頒發《民政部、公安部關于印發〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則〉（試行）的通知》，規定了收容遣送站收容遣送的具體措施，到2001年為止，關于收容遣送的國務院部級專門規章及解釋就有七個之多，而涉及收容遣送制度的地方性法規到2002年12月底則共有199個。其中不少法規雖然不是直接針對收容遣送制度立法，但是其針對流動人口立法的目的本身就表明了以收容遣送為手段，因此與直接就收容遣送立法并無實質性區別。

與此相關，公安部、民政部專門就“盲流”問題下達的部門規章解釋就有《民政部關于進一步做好勸阻勸返外流災民工作的通知》（1991年10月14日）、《公安部關于加強盲流人員管理工作的通知》（1995年8月10日）、《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》（1995年9月19日）、《國務院辦公廳轉發國家計委關于湖北、湖南、江西、安徽省平垸行洪退田還湖移民建鎮進展情況報告的通知》（1999年7月17日）。

在這些法規、部門規章中——沒有一部是由全國人大常委會制定的法律，更談不上全國人民代表大會制定——國務院、公安部、民政部逐漸形成關于哪些人應該屬于收容對象的共識。

《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第二條規定：“對下列人員，予以收容、遣送；（一）家居農村流入城市乞討的；（二）城市居民中流浪街頭乞討的；（三）其他露宿街頭生活無著的?！?/p>

1995年8月10日公安部下發的《公安部關于加強盲流人員管理工作的通知》中確定著重要管理的是“三無”人員：“‘三無’盲流人員是流動人口中無合法證件、無固定住所及無正當工作或經濟收入的人員，多為盲目外出找工作或流浪乞討人員。”發生這么重大的變化，原因在于1982年制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的時候，社會上流動人口還并不多，但是1992年以后，流動人口劇增。由于人口流動主要是由農村流向城市，因此城市的市政需要承擔許多新的管理功能，針對農村流動人口的各種歧視性政策就紛紛出臺。各種地方性法規針對所謂“三無”人員的強制措施性，越來越不具有原先的福利救濟性質，而具有所謂治安管理性質了。

從法規規章文字表面上看，這期間的收容遣送制度與戶籍制度不存在聯系。但1985年7月13日公安部發布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》又為后來兩者掛鉤提供了隱性基礎。

三

據國家統計局統計：2002年全國收容遣送單位共有861家，其中收容遣送站803家，安置農場58家，全國收容遣送部門共有職工1.8萬人，共有收容床位10.8萬個。

根據近年來對收容遣送制度中出現的種種侵害公民權現象的報道，我們可以大致總結出收容遣送制度的現狀：收容遣送制度已經成為不少地方的警察及民政干部個人薪資外經濟來源，更因此而成為嚴重侵害公民權的制度。被侵害的人在身份范圍上遠遠超出所謂“三無”。

近幾年來，社會各大媒體關于收容遣送制度引發的惡性案件曾有大量報道，其中較為引人注目的報道包括：2000年7月26日，《中國青年報》發表了一篇報道《誰制造了慘絕人寰的輪奸案》，兩天后《南方周末》作了相同報道，就是當年震驚全社會的蘇萍案；2000年9月，《廣州日報》報道的《粵北一收容站\"盲流\"沖場五死二失蹤》；2001年8月27日，《中國青年報》發表了《收容站里健壯青年離奇死亡》，即張森案；2003年4月25日，《南方都市報》報道的孫志剛之死案，2003年6月10日新華網《長沙一總經理憤然披露親身經歷：收容就像綁架》，等等。

無論是1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，還是1994年發布、2002年經過修改的《湖南省城市流浪乞討人員收容遣送條例》這類地方性法規，或是其他任何一個國務院規章或者地方性法規，沒有一個允許收容遣送站收容有證件的人。即使沒有證件，只要能夠說出任何能夠證明其身份的內容就不得收容，關于這一點，民政部和公安部都是三令五申。國務院及其各部、省市地方政府都不愿意出現現在這樣的收容遣送問題。那么，一個制度為什么會始于善意而終于惡果？

首先是該制度本身的“強迫救濟”性質所致。收容遣送制度說起來是一項福利救濟制度，但不是建立在被救濟者自愿接受救濟的基礎上，故缺乏正當性。不尊重人的基本權利——人身自由必然產生惡果。

此外，中國行政權特別是警察權過大的情形，也決定了“強迫救濟”很容易為濫權提供空間。1996年3月17日，全國人大常委會通過了對《刑事訴訟法》的修正，基本廢除了原來備受國際詬病的收容審查制度。因此，在許多地方，原有的借助收容審查制度實現的社會治安功能，被悄然轉至收容遣送制度來實現。

在法治國家，理應由司法權得到保障的司法部門來決定一個人是否應被剝奪自由，警察只有執行權而不應有決定權。但中國的收容遣送制度明確地允許警力介入且有強制性，極易使警權膨脹，出現畸變。由此造成的失衡權力很容易導致司法權萎縮，被勒索之后公力救濟的途徑嚴重堵塞，維權成本異常高昂。在收容單位不當的經濟利益驅動下，這種權力失衡更容易向惡性發展。

近年來，政府和學界一直在研究對收容遣送制度進行徹底改革甚至予以取消。今年4月發生孫志剛案件后，決策層痛下決心，于6月18日在國務院常務會議上原則通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》。兩天后，溫家寶總理簽署這一管理辦法，并正式廢止收容遺送制度。