“非典”催生危機管理行政法規(guī)

自2003年4月14日國務(wù)院第四次常務(wù)會議提出立法要求，到5月7日國務(wù)院第七次常務(wù)會議原則通過、5月9日國務(wù)院總理溫家寶公布施行，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（下稱《條例》）歷時不到四周的立法速度可能居中國現(xiàn)行所有行政法規(guī)之冠。

根據(jù)《條例》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

《條例》明確了應(yīng)對突發(fā)公共事件的如下主要制度：

確立行政首長問責制

條例第八條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當建立嚴格的突發(fā)事件防范和應(yīng)急處理責任制。”

這里提到的“應(yīng)急處理責任制”，當首推行政首長問責制。《條例》第三條規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔任總指揮，負責對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。”第四條規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔任總指揮，負責領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作。”

作為落實上述措施的保障，《條例》第五章“法律責任”部分，多次提及對政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及其衛(wèi)生行政主管部門主要負責人失職行為應(yīng)追究的法律責任。可以說，行政首長問責制被提到如此高度，是《條例》對中國立法活動的標志性貢獻之一。

確立公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案與預(yù)警機制

《條例》第十條規(guī)定，“國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門按照分類指導(dǎo)、快速反應(yīng)的要求，制定全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，報請國務(wù)院批準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合本地實際情況，制定本行政區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。”第十一條還規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括的內(nèi)容，即突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部的組成和相關(guān)部門的職責；突發(fā)事件的監(jiān)測與預(yù)警；突發(fā)事件信息的收集、分析、報告、通報制度等。

建立順暢、及時的信息溝通渠道

報告及通報制度 《條例》第十九至二十三條規(guī)定了自下而上報告突發(fā)事件信息的責任及時限要求，同時亦對同級政府及政府部門之間的信息通報提出了要求。《條例》并設(shè)專條規(guī)定，強調(diào)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的真實及準確性：“任何單位和個人對突發(fā)事件，不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報”（第二十一條）。

舉報制度《條例》要求建立突發(fā)事件舉報制度，公布統(tǒng)一的突發(fā)事件報告、舉報電話。 任何單位和個人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報告突發(fā)事件隱患，有權(quán)向上級人民政府及其有關(guān)部門舉報地方人民政府及其有關(guān)部門不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責，或者不按照規(guī)定履行職責的情況。接到報告、舉報的有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當立即組織對突發(fā)事件隱患、不履行或者不按照規(guī)定履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責的情況進行調(diào)查處理（第二十四條）。

信息發(fā)布制度《條例》責成國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時、準確、全面的信息，并允許其在必要時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息（第二十五條）。

上述信息溝通渠道的建立及運作，既可為政府采取適當?shù)膽?yīng)對措施提供必要而充分的信息，又可保障社會公眾對公共事件的知情權(quán)。

應(yīng)急處理機制

《條例》第四章規(guī)定了針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機制，涉及對突發(fā)事件的技術(shù)調(diào)查、確證、處置、控制和評價，突發(fā)事件應(yīng)急所需物資的生產(chǎn)、儲備、供應(yīng)、運輸，以及事件中對人員進行疏散、隔離，封鎖疫區(qū)以及采取其他控制措施等。

盡管在“非典”爆發(fā)以來，全國各地均采取了一些各有特色的限制相關(guān)人士人身自由的處理方式，《條例》除籠統(tǒng)規(guī)定可采取隔離措施之外，并未進一步詳細厘定政府為應(yīng)對公共衛(wèi)生事件而針對違反隔離措施的公眾個人可采取的處罰措施，這可能主要系出于《立法法》將限制人身自由的強制措施排除在國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限之外的考慮。而從另一角度來講，這也說明，行政法規(guī)層面上的立法還不足以建立全面的、界定社會公眾個人在公共衛(wèi)生危機中權(quán)利義務(wù)的法律制度：單從傳染病防治這一個側(cè)面來看，在抗擊“非典”這樣的社會事件中，《傳染病防治法》可以為限制人身自由強制措施提供一定的法律層面的依據(jù)，但在《條例》所涉的其他側(cè)面，如食物中毒事件等，由于與傳染病防治無關(guān)，如涉及限制人身自由的措施，尚待高一層次的法律支持。

《條例》的部分規(guī)定，直接汲取于“非典”期間的經(jīng)驗教訓(xùn)，而其快速公布施行，又為抗擊“非典”工作的下一環(huán)節(jié)提供了法律依據(jù)。作為一部應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的行政法規(guī)，《條例》的頒布施行，只是中國建立全面的公共危機預(yù)警及控制機制的起點。