教育券的中國意義

教育的投資回報其實很高。芝加哥大學Heckman教授在我國重慶的一次學術報告中指出，中國的真實教育回報率（The true rate of return to education）應該遠高于物資資本的投資回報率。最近，北京大學中國經濟研究中心的趙耀輝教授和她的合作者利用國內六個省的數據發現，每增加一年學校教育對收入增加的影響，1988年是4％，到1999年則上升為12.4％。就是說，近年我國教育投資回報率的上升勢頭非常急速。

高回報將來才可以拿到，但現在就要把足夠的資源投放到教育上來。現在不投資，再高的回報將來也得不到。從這個角度看，目前我國教育的一個突出的矛盾，就是相對于可看到的教育投資高回報前景，全社會投向教育的資源遠遠不足。

我們來看看問題是怎么形成的。先看政府。政府對教育在經濟發展中重要性的認識，已經達到了“科教興國”的高度。最近幾年，政府加大對教育的投資，也是到處可見的事實。但總起來看，政府的教育投資還是心有余而力不足。多少年前就講，財政對教育的投資占GDP的比例每年增加一個百分點。以現在GDP十多萬億元的規模計，真的做到增加一個百分點，全部農村2億中小學生的教育經費差不多就可以解決了。但是喊了多少年，中央政府和地方政府的教育投資加到一起占GDP的比例，在2001年前從來就沒有達到過3％；2001年勉強超過了3％，而世界的平均水平是5％。

實際的情形是，單靠財政的教育開支，連全面實施九年義務教育制的目標也做不到。現在中央財政用于教育的比例只占整個財政教育開支的2％，主要用于高等教育。縣省兩級政府占財政教育開支的20％，大部分用于城市教育。占國民人口70％的農村教育，基本就靠鄉鎮政府的財力維持（占財政教育開支的78％）。眾所周知，鄉鎮財力在很大程度上靠所謂“非正規財政”——講到底就是靠向農民攤派。為了減輕農民負擔，政府啟動了農村“費改稅”改革，也要求農村教育的鄉鎮本位向縣本位體制的轉變（就是由縣財政預算負責農村義務教育）。這是把農村義務教育納入正規財政的制度化解決方案，長遠意義重大。問題是，全國差不多三分之一的縣財政收不抵支，靠正規財政解決農村義務教育的結果究竟如何，還有待觀察。

當然，在連年財政收入快速增加、政府大量發債刺激經濟的背景下，通過改變財政預算，動員更多的資源投入于教育的余地總是有的。但是也要看到，要促進經濟持續增長、解決轉型期的諸多社會矛盾、應付突發事變，政府資源要更多地轉向教育這類長期收益的領域，并不是易事。別的不論，就是把現在隨處可見的各種“排場”開支省下來用于教育，也因為要觸動既得利益而不容易做到。把各種可能性考慮在內，可以認為我國的財政性教育開支占GDP的比例，如果到2005年能夠達到5％，就是了不起的成績。

政府之外，就是城鄉居民家庭。觀察表明，居民家庭愿意為孩子的教育而投資。2001年的家計調查，城市家庭每人平均的教育支出428元，農村家庭人均193元。按此推算2001年全國居民家庭的教育投資總額當在3590億元，占當年GDP的3.8％。考慮到鄉鎮政府的教育投資大部分來自向農民的攤派，因此不難估計我國教育總投資的大頭并不是來自政府，而是來自居民家庭。從變動來看，城鄉居民家庭的私人教育投資的增加很快。尤其在城鎮，上世紀80年代中期以來居民家庭的教育開支增加了十數倍。

但是，家庭的私人教育投資還是受到一些限制。一是貧困家庭和貧困地區，收入水平過低，無力對教育投資機會做出反應。好比“春種一粒籽，秋收萬顆糧”，是不錯的投資。但是你得到秋后萬顆糧，除了要付出種植的勤勞，最重要的就是不能在春天把那一顆種子吃了。可是在溫飽不足的限制下，春天不吃就活不到秋后，“投資”又從何談起？

另外一種限制是教育供給規模的限制。居民家庭有強烈的意愿增加教育投資，但現有學校的規模、品種和質量都不能滿足人們教育投資的需要。“教育亂收費”成為多年來消費者（其實是投資者）投訴的重點，其實是教育供給不足的證據。許多家庭把各年齡段的孩子送到海外學習，反映的是國內教育的規模、品種和質量不能滿足要求。

解決這些問題，需要新的教育資源動員機制。主要是，（一）對貧困家庭孩子受教育的社會救援機制；（二）教育付費的借貸機制；以及（三）開放民間辦學、動員各種社會資本投資辦教育的機制。最近幾年，我國在上述三個方面都有所建樹，特別是民間辦學發展快，開辟了滿足社會教育需求的非國有通道。像浙江這樣的地方，收入水平高，教育需求旺盛，民間辦學的勢頭很有看頭。

以上就是當前我國教育投資的一幅大勢圖。要點是：教育投資機會很好，但政府的反應心有余而力不足；城鄉居民家庭和民間資本，正在成為教育投資的主導力量。在這個大勢下，要動員更多的資源向教育投資，就要研究如何進一步消除限制家庭和民間教育投資的因素。

正是在這個背景下，我們看到了教育券的中國意義。當年弗里德曼提出教育券建議的時候，重點是通過改變美國政府教育資金的放發途徑，增加學生和家長自由擇校權，從而增加私立學校與公立學校、公立學校與公立學校之間的競爭，改變數額已經非常巨大的政府公立教育投資效率低下的局面。這個含義對今天的中國不是沒有意義，但我們問題的重點卻不相同。今天中國教育第一位的問題，是教育資源嚴重不足，要動員更多的資源投向教育。

重要的是，教育券在動員更多投資方面，也有奇效！道理在于，政府的教育經費經教育券形式轉由學生家長持有之后，可以用于購買私人辦學的服務。有了教育券，數千億政府教育經費成為民間辦學機構有機會進入的市場。這難道不會大大刺激民間的教育投資意愿？從另外一方面看，教育券因為直接發到學生家庭，對增加援助貧困孩子就學的社會教育資助總量，是正的激勵。兩項合并，教育券動員教育投資的意義不容小視。

率先引入教育券制度的浙江省長興縣，主要動力就是動員更多的資源投資于教育。長興是一個全國百強縣，每年財政性的教育投資上億元。即便如此，仍然遠遠不能滿足老百姓日益增長的教育需求。這個地處浙蘇皖三省邊界、又靠近上海的地方，近年風云際會，吸引了不少民間資本到當地投資辦學。問題是，在現在的體制下，民間辦學機構面對的是一個不那么公平的市場：居民家庭送孩子進公立學校，免費；進私立學校，要交費。如此的約束條件，迫使民間教育機構不得不選擇“撇奶油”策略——以富家子弟中不堪公立學校競爭者作為招生目標。許多地方民間辦學以所謂“貴族學校”起步，道理是一樣的。這里的“貴”，指的是收費的單價高，因此投資的總量一定不會大。這就是說，公立免費的制度安排不但不能刺激民間辦學，而且抑制民間投資。

我們不妨以工業的經驗作為參照。無論政府怎樣傾斜于國有工業，消費者購買國有工業的產品時，總是需要自己掏錢的。試想一下吧，如果國有工業的產品全部由財政補貼而免費，中國能不能動員像今天這樣大規模的中外私人資本向工業投資？可是教育領域的“國有企業”，至今大量供應著“免費服務”。我認為，在民間辦學的法律限制解除之后，這是抑制民間資本大規模向教育投資的最主要的體制因素。

可是我們卻不能簡單照搬工業領域的改革經驗。那就是，政府減少對競爭性工業的投資，將財力轉向基礎設施和社會公共服務。是的，教育投資不足，但凡可能，還應該增加政府對教育的撥款。難題是，怎樣使政府的教育經費增加，不至成為抑制民間資本投資的因素。

教育券提供了一種可能的出路。在教育券制度安排下，增加的財政性的教育經費，將轉為居民家庭的教育購買力，可以向包括民間教育在內的一切機構用于購買教育服務。這樣，政府追加更多的財政教育經費，可能刺激民間辦學投資的增加，有助于在全社會動員更多的資源投資于教育。三年前，長興縣的教育主政者對大洋彼岸的教育券構想發生濃厚的興趣，并很快開始了教育券的本土實驗，其主要出發點就是刺激更多的教育投資，加快滿足日益增加的教育需求。他們的眼光了得，最早看到了教育券的中國意義。

當更多的民間資源被動員起來，就有更多的私立學校參與“財政性教育購買力”的競爭。這一定會給公立學校施加前所未有的競爭壓力，迫使公立學校在競爭中變革圖存。這就是弗里德曼教育券的本來意義，主旨是改善教育投資的質量。我們關注從長興開始的教育券改革，就是關心這種新的制度安排，能不能在我國教育投資的數量動員和品質改進兩個方面都有所建樹。許多制度方面的變遷，邏輯是一回事，期望是一回事，實際操作起來可能是另外一回事。長興經驗告訴我們的，是教育券可以一試，也非常值得一試。目前的問題是，實驗的規模要適當擴大一點。離開了一定規模水平的制度試驗，我們永遠不知道能不能經過教育券來實現預期目標。

作者是北京大學中國經濟研究中心和浙江大學經濟學院教授

（本文是作者在《全國教育券、教育選擇和教育公平研討會》上的發言，發表前做了修訂）