農村義務教育償債難題

廣西欽州市教育局局長賴每是今年剛當選的人大代表，此次“兩會”，他給大會帶來了一份精心準備的議案——《關于解決部分農村中小學“兩基”欠債的建議》。

這份“建議”是他來京前在廣西農村專門調研的成果。作為一位老教育工作者，賴每從自己的工作經歷中，深深感受農村中小學深受債務困擾的痛苦。據他調查，截至2002年底，廣西農村中小學10年來累積下來、尚未償還的債務已達26億元之巨，有的地方的學校負債面高達100％。如廣西欽州市欽北區碰山小學，現有學生200多人，學校欠債60多萬元，每年最多可以拿出6000元還債，按此計算，要100年才能還清。

廣西在中國屬于經濟落后的中西部地區，2000年全區義務教育投入不過是47.8億元。相對于此，26億元債務是個天文數字，難怪這成為賴每長期以來的心頭之痛。

有著如此感受的不止賴每一人。同是在本次“兩會”期間，記者采訪了安徽省人大代表、金寨縣分管教育工作的副縣長司敏。她提供的一個數字讓記者頗為驚訝：在金寨縣通過省政府“兩基”工作驗收的1997年，通過對全縣各鄉鎮的賬面統計，僅金寨一縣已經為教育累計舉債4000多萬元。

安徽省西部的金寨縣，地處大別山北麓，鄂豫皖三省交界處。13年前，中國的希望工程在這個國家扶貧開發重點縣拉開序幕。這里有中國第一所希望小學金寨縣希望小學，當年那位眼睛中流露出對于讀書的深切渴望的“大眼睛姑娘”蘇明娟——后來成為希望工程的象征——就出自金寨。

司敏給記者算了一筆賬：金寨縣目前財政供給的教職工有7197人，即使按人均年薪1萬元算，財政支出就是7000多萬元，而2002年全縣的財政收入也就只有1億元。根據統計，金寨縣2001年財政對教育事業的撥款6473.5萬元，應付教師工資已經非常緊張，更不用說償還欠債了。

在安徽省，金寨縣的教育困境也不是個案。據安徽省教育廳統計，安徽農村教育目前仍負債約20億元。

“需要把農村義務教育作為新世紀提升國家綜合國力的基礎工程和最大的扶貧工程，不然農村稅費改革之后，中國農村義務教育很可能出現歷史性倒退。”言及此，司敏憂心忡忡。

債務之源

與中國其他很多地區一樣，金寨縣的教育欠債主要來自兩個部分：一是歷史上的教師工資拖欠，一是“普九”（普及九年義務教育）期間的基建投入。

由于歷史的因素，中國農村義務教育實行的是“地方負責、分級管理”模式，中央與省級財政主要負責高等教育投入，縣級財政負責高中的投入，鄉鎮負責初中及鄉中心小學的投入，而村則負責其他大量小學的投入，十幾年來實際上形成了“農村義務教育農民辦”的格局。

進入20世紀90年代中后期，省級以下財政逐漸萎縮，地方財政漸難承擔教育投入，農村義務教育也隨之陷入困境，負債成了維持地方教育運轉的普遍現象。

人所共知的是教育部門對教師的欠債。根據教育部的統計，截至2000年4月，全國拖欠教師工資數額累計已達127億元。

2001年全國基礎教育工作會議后，一方面由于中央財政投入50億元專款專用于中西部貧困地區發放中小學教師工資，另一方面在2001年4月開始在全國推開“以縣為主”籌措教師工資，至2001年10月后，全國農村中小學教師的欠發工資現象得到了極大的緩解。

然而另一筆欠債——“普九”期間各地突擊基建所形成的巨額陳債——則成了誰也不敢碰的燙手山芋。

1986年，《義務教育法》正式頒行，第一次提出了“普九”目標，即到2000年在全國范圍內普及所有兒童的小學六年、初中三年的義務教育。與之相應的，要求學校建有圖書館、教學樓、運動場等硬件設施。

“普九”一度是很多地方教育部門的硬性任務。如四川省政府、省教育廳于1992年與各市（地、州）政府（行署）教委簽訂了雙向目標責任書，各地上下級政府之間、政府與相關部門之間也層層簽訂了“普九”責任書。全省把“普九”納入黨政干部的政績考核內容，有地方甚至采取了“一票否決”制。

經過層層下壓，“普九”的義務最終傳遞到了對小學與初中辦學負主責的鄉（鎮）、村。為了達到“普九”目標，許多鄉（鎮）、村不惜下了血本，向農村合作基金會、農村互助會貸款，向農民集資，讓施工隊墊資等等，最終欠下難以償還的債務。

根據農業部農業經濟研究中心對四川省的調研，截至2000年“普九”驗收前夕，四川全省完成“普九”和正在“普九”的縣的教育負債總額達39億元。

位于成都市東南面的彭州市，是四川省農村“普九”的樣板縣。“普九”期間，彭州市各鄉鎮政府為了完成學校建設的各種“達標”指標，總計借了2100萬元的債，加上利息，目前已經達到3000多萬元。鄉鎮政府通常是向農民合作基金會（后來業務轉給農村信用社）、銀行貸款。其中彭州市下屬的利安鄉就曾向農民合作基金會借款100萬元，向銀行借款200萬元，集資60萬元。

巨額債務不僅使學校的發展難以為繼，甚至影響到學校的正常運轉。廣西欽州市教育局局長賴每告訴記者，工頭和其他債主經常到學校討債，尤其是開學收費時間和節假日前，校長更是為應付討債耗費心力。有些校長因為債主的訴訟而頻頻被法庭傳喚。有一所鄉鎮中心校校長一個學期內出庭應訴達五次之多。

安徽省臨泉縣于寨鎮高莊小學1999年建成了總投資40萬元的教學樓，由于資金就不到位，工程款隨之拖欠成債務。施工隊老板的對策很直接：封門。學校東拼西湊了2萬元還債，新教學樓總算才又運轉起來。但這2萬元也僅維持了兩個學期，2000年秋季新學期開學，施工隊老板再次鎖門，長達一個星期。在臨泉縣分管副縣長協調下，教委解困資金到位，學校才重新啟用。但到學期末期終考試前，教室再次被封。這次是鎮政府出面，與施工隊老板簽訂還款協議，總算沒有耽擱學生考試。此后，這個“拉鋸戰”的形式竟然固定下來：還一部分錢，教室就讓啟用，不然就被上鎖封門。如此這般上鎖、落鎖，前后不下10次，由鎮政府簽訂的還款協議至少有四份之多。

當“普九”撞上稅費改革

當初，各地學校紛紛敢于選擇借債，全賴有一筆雷打不動的教育專款——教育附加費。

中國農村的義務教育經費投入，除了財政補貼，主要依賴農村教育附加費與教育集資兩項。國家教育發展研究中心教育體制改革研究室主任韓民博士告訴記者，在農村稅費改革啟動之前，中國農村義務教育事實上已經形成了依靠農村教育附加費維持學校日常運轉，依靠教育集資解決農村義務教育基建經費的格局。

以安徽省為例，在1994年～1998年，全省農村教育費附加平均每年為7.1億元，農村教育集資平均每年3.83億元，上述兩項合計平均每年約11億元，對農村學校消除危房，改善辦學條件，擴大規模，實現“普九”教育起到了決定性作用。

本來，那些欠債的學校原來的打算是用教育費附加逐步還債。然而，農村稅費改革革除了這塊收入，最早開始農村稅費改革的安徽在改革后農民減負效果明顯，同時政府的收入也減少，一些縣鄉財政收支矛盾非常突出，財政收入難以維持工資發放，這對農村義務教育的影響首當其沖。

舊債未平，新困又至。據教育部對安徽省的統計，安徽省在2000年雖然預算內農村義務教育經費撥款增加了2.65億元，但被取消的教育費附加和集資畢竟平均每年約為11億元。當年，安徽全省農村義務教育經費總收入為38.24億元，比上年減少1.86億元，下降4.64％。全省85個農村縣(市、區)中有45個投入總量比上年有所減少。

總投入的減少帶來了生均經費和生均公用支出水平的下降。其中小學和初中生均公用經費分別下降8％和16％。學校建設性投入也大幅減少。2000年全省農村義務教育基建和修繕費支出為3.6億元，比1998年減少5億元。

安徽省臨泉縣迎仙鎮中學自1995年至1999累計負債近200萬元，據迎仙鎮人大主席韋明進介紹，當年鄉鎮政府在財力不足的情況下，為如期達標，采取讓施工隊墊資或借貸建校的辦法。原本打算先通過達標驗收，然后再根據《教育法》相關規定征收教育附加費和開展教育集資，分年度償還由此形成的債務，但安徽省自2000年實施農村稅費改革后失去了資金補償來源。迎仙鎮中學現在每學期的雜費收入只有四五萬元，靠這點錢連維持正常運轉都很困難，更不用說還債了。

期待“分擔機制”

農村稅費改革之后，安徽省解決學校債務的辦法是將其從學校剝離，由鄉鎮財政來承擔。但由于鄉鎮財政本身的脆弱，這一解決方案難當重任。

作為另一應對措施，安徽省農村中小學布局調整也已啟動。按照計劃，安徽省將把農村義務教育階段現有的中小學調減15％左右，使小學從22800多所調減到19000所左右，每年調減1300所左右；使初中從現在的3200多所調減到2700所左右，每年調減160所左右。

金寨縣副縣長司敏告訴記者，金寨縣已對一個鄉的三所初中進行了合并調減，其中一所擴大規模，一所改建成小學，另一所轉讓他用變現。被變現的學校占地十幾畝，卻只賣出5萬元。說到這里司敏頗為心痛：“山區的地賣不出好價呀！”而這5萬元遠不能支付另兩所學校改擴建的經費。

農村稅費改革的目標，一是規范財稅體系，另一是為農民減負，但卻使農村的義務教育陷入了“多難”的境地。而要解脫眼前困境，目前能夠依賴的，還只有來自中央和省級財政的轉移支付。

根據安徽省教育廳的統計資料，1999年，安徽全省農村普通初中、普通小學教育預算內經費投入為24.5億元，占整個農村義務教育投入的比重為61％；到了稅費改革的2001年，預算內教育經費39.1億元，占整個農村教育投入的比重為78％，比稅費改革前的1999年增加14.6億元，增長59％。很顯然，迫于基層的現實財政困境，安徽省的農村義務教育投入重心已經開始向更上級的政府轉移。

國家教育發展研究中心教育體制改革研究室韓民主任通過基層調研認為，從目前的情況來看，只有重塑農村義務教育的財政投入體制才是有效的解決辦法。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊根據國際經驗也得出了類似結論。他介紹說，在日本（1980年），中央政府承擔了初等中等教育經費的25.4％，縣級政府（相當于我國的省）承擔了67.8％；美國聯邦政府（1979年）承擔了8.5％，州政府承擔了40.1％；德國（1978年）聯邦政府承擔了0.3％，州政府承擔了74.2％。結論是：無論是發達國家，還是發展中國家，都是由中央和地方政府共同負擔初等教育的全部或主要費用，特別是中央和省級政府往往承擔了更大的責任。

與之相應的是，在2001年召開的全國基礎教育工作會議后，在“普九”驗收中排名靠后的貴州省，決定從2001年起在省級財政預算中設立“普九”專款，五年共5.4億元。四川省也已啟動《民族教育十年行動計劃》，決定從2001年起每年籌措3億元，10年共30億元，用于改造危房和建寄宿制學校。

類似于貴州、四川這種“計劃”、“專款”所表明的，正是省級財政對于農村義務教育事業投入的擴大。這表明在各地的實踐中已出現重建教育投入格局、形成新的教育投入“分擔機制”的雛形。

北京師范大學經濟系王善邁教授更是明確提出，希望建立從中央到地方各級政府合理分擔的義務教育投資體制。具體而言，這意味著中央財政每年要拿出一定數量的資金來投入到農村義務教育，省級財政也要增加原有的投資力度。

王善邁教授設計的具體辦法是，通過計算義務教育生均成本，明確縣、地（市）、省（區）、中央四級財政分擔成本的比例，明確劃分各級政府的責任。

另一種分擔辦法是中央只管公辦教師的工資，縣里負責公用經費，省、地（市）負責義務教育其他方面的支出。

兩種分擔方法，在世界其他許多國家均曾有過先例。如歐洲多數國家由中央政府負擔的基礎教育經費比例一般達50％以上，有的甚至高達90％。有的國家按經費需求的性質來劃分中央和地方各級政府的職責。如德國由州負責中小學教師工資，市鎮負責中小學校舍建設；法國中小學分別歸省和市鎮管，但教師工資都由中央負責。

2003年2月13日，一份由教育部組織，社科院、中科院等數家機構與部門近百名專家、學者參加，經過半年多調研完成的題為《從人口大國邁向人力資源強國》的研究報告在京正式發布。在這份研究報告中，“實行省級政府統籌為主的教育與人力資源開發管理體制”成為專家組對我國未來50年、特別是近20年中國教育與人力資源開發的重大政策舉措建議之一。

在中國教育發展的歷史上，農村義務教育的投入體制已經歷了“分級辦學、分級管理”、投入“以鄉鎮為主”、投入“以縣為主”的三個階段。“以縣為主”是將投入的重心定位在縣級財政，而“以省級政府統籌為主”則是將這一重心進一步上提，其根由正在于即使是縣級財政也已不堪農村義務教育投入之重。

農村義務教育投入“以縣為主”已經在2002年在全國范圍內推廣實施，這一教育投入分擔機制的效應即將全面釋放。但來自基層的信息也表明，其效應還遠未能滿足農村義務教育之需。值此之時，更應未雨綢繆，“以省級政府統籌為主”便日益成為未來的政策方向。