“三農(nóng)”問題的對策分析

今年的“兩會”，“三農(nóng)”問題可謂一大熱門話題。從人大、政協(xié)的小組討論，到大會的發(fā)言，都可以聽到關(guān)于“三農(nóng)”問題的熱烈議論。農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下安。現(xiàn)將各個方面討論“三農(nóng)”問題的對策綜述如下。

全面推行稅改費，杜絕農(nóng)民負擔(dān)反彈

為解決農(nóng)民負擔(dān)過重問題，政府采取了一系列的政策措施。從2000年起，在安徽等地開展農(nóng)村稅費改革試點，2002年試點擴大到20個省、自治區(qū)、直轄市，試點地區(qū)農(nóng)民負擔(dān)平均減輕30％。’2003年改革試點將在全國全面推開。從試點情況看，稅費改革對農(nóng)民減負確實有一定作用，堵死了地方政府用非規(guī)范手段從農(nóng)民身上征收收入的渠道。但由于地方政府的收入減少，這項改革在實踐中遇到了極大的阻力。

國務(wù)院總理溫家寶指出，推行稅改費一定要走出“黃宗羲定律”怪圈，真正減輕農(nóng)民負擔(dān)。從王安石到張居正，多少次變革，稅費合并，由于當(dāng)時社會政治環(huán)境的局限性，農(nóng)民負擔(dān)在下降一段時間后，又會漲到比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明末清初有一個思想家叫黃宗羲總結(jié)一個“積累莫返之害”定律，這個定律講明每次稅費合并以后，都抬高了下一次農(nóng)民負擔(dān)的門檻，而人們又往往把以前農(nóng)民稅費合并的基礎(chǔ)忘掉，認為又是合理的。我們不能走黃宗羲定律這個怪圈，一定得跳出來。跳出來的辦法，就是改革不適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系的上層建筑，不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的上層建筑。所以，就必須下力氣精簡機構(gòu)、精簡人。

增加國家對農(nóng)村教育的投入，變農(nóng)民辦義務(wù)教育為國家辦義務(wù)教育

無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都是由中央和地方政府共同負擔(dān)初等教育的全部或主要費用，特別是中央和省級政府往往承擔(dān)了更大的責(zé)任。但我國中央和省級政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任太少，實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔(dān)了主要責(zé)任，這一方面導(dǎo)致相當(dāng)多地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政難以支撐，嚴重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，另一方面導(dǎo)致農(nóng)民的教育負擔(dān)過重。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心對湖北襄陽、江西泰和、河南鄢陵三個縣的調(diào)查，農(nóng)村教育費附加、教育集資及中小學(xué)雜費等主要由農(nóng)民直接負擔(dān)的教育投入占到了全縣教育經(jīng)費的40％左右。要為減輕農(nóng)民負擔(dān)實實在在做點事，最為可行的辦法就是農(nóng)村中小學(xué)教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔(dān)，由縣統(tǒng)管。在世界各國，將義務(wù)教育教師納入國家公務(wù)員或地方公務(wù)員系列，工資由中央或較高層次地方財政承擔(dān)，或列人中央預(yù)算，或列入州、省預(yù)算，或各級預(yù)算共同分擔(dān)，是許多國家解決教師工資問題的基本經(jīng)驗。全國農(nóng)村中小學(xué)教師約690萬人，按每人年工資7000元計算，全年需要483億元。從總體上講，中央和地方政府承擔(dān)的比例可以定為5：5，即中央財政承擔(dān)約240億元。就目前中央財力情況而言，應(yīng)該是可以承受的。這些年來，中央財政在農(nóng)村義務(wù)教育方面欠賬較多，現(xiàn)在該是增加中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育投入的時候了。農(nóng)村中小學(xué)教師工資支出占縣級教育經(jīng)費的一半以上，中央、地方各級政府共同負擔(dān)教師工資，將大大減輕縣鄉(xiāng)財政壓力，將會為減輕農(nóng)民負擔(dān)創(chuàng)造條件。

改變現(xiàn)有的投資體制，變從農(nóng)村抽“血”為向農(nóng)村輸“血”

自1998年中央決定實施積極的財政政策以來，國家大幅度增加了農(nóng)口基本建設(shè)投入，1998--2001年，共計安排農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)國債1400多億元，約占同期國債投資總規(guī)模的28％。如果加上中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和水利建設(shè)資金，4年間中央對農(nóng)口的投資達1900億元以上。但這些投入大部分用于大江大河治理等大型項目，各行各業(yè)都從中受益，縣域范圍內(nèi)與農(nóng)民增收關(guān)系密切的小型基礎(chǔ)設(shè)施的投入還很有限，難以直接帶動農(nóng)民增收。農(nóng)村中小型的農(nóng)田水利工程、鄉(xiāng)村道路等設(shè)施，是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的基礎(chǔ)條件。按照現(xiàn)行的財政體制和投資體制，中央政府投資主要搞大中型基礎(chǔ)設(shè)施項目，很難直接覆蓋到廣大鄉(xiāng)村，省級政府投資也主要用于同中央投資配套搞大中型項目，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的職責(zé)在基層的縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中央和省級政府僅對個別地區(qū)和特殊類型的小型基礎(chǔ)設(shè)施項目投資進行適當(dāng)補助(如老少邊窮地區(qū)等)。

另一方面，我國許多地區(qū)的地(市)、縣以下基本上是“吃飯財政”，連國家投資項目的配套資金都難以真正落實，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入幾乎沒有。因而農(nóng)村小型的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施實際主要是靠農(nóng)民自己集資和投勞來搞。由于前些年一部分基層干部為了追求政績，不顧當(dāng)?shù)厍闆r、農(nóng)民的實際需要和承受能力，大量向農(nóng)民集資集勞修路、改水、建學(xué)校等，這種以農(nóng)民自己為主的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給方式，已經(jīng)成為農(nóng)民負擔(dān)日益加重的重要原因。

對當(dāng)前的農(nóng)業(yè)投入的嚴峻形勢一定要有清醒的認識。要采取切實措施，多渠道增加農(nóng)業(yè)投人。政府財政渠道支農(nóng)資金是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金投入的一個重要的組成部分，從財政方面講，隨著財力的增強，要逐步增加農(nóng)業(yè)財政資金，適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)財政資金的投入比重。要充分利用WTO“綠箱政策”，調(diào)整財政支農(nóng)的重點，增加直接對農(nóng)民的收入支持和補貼。要逐步將一部分主要農(nóng)產(chǎn)晶市場風(fēng)險基金(如糧食風(fēng)險基金)轉(zhuǎn)為對產(chǎn)糧、產(chǎn)棉地區(qū)農(nóng)民的收入補貼。

缺乏必要的金融支持，是農(nóng)民增收面臨的一大問題。當(dāng)前，農(nóng)村資金供求矛盾非常突出，存在的主要問題有：一是農(nóng)村資金外流嚴重，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的資金要素日益稀缺。農(nóng)村信用社和農(nóng)村郵政儲蓄機構(gòu)是我國農(nóng)村資金凈流出的重要渠道。1979--2000年，我國農(nóng)民通過農(nóng)村信用社和郵政儲蓄機構(gòu)的資金凈流出量高達10334億元，其中通過農(nóng)村信用社的資金凈流出量高達8722億元，通過郵政儲蓄機構(gòu)凈流出1612億元。商業(yè)銀行在農(nóng)村吸收的資金絕大部分回流到城市。近幾年，工、中、建三大國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)紛紛向中心城市收縮，縣級支行被大幅度撤并，縣內(nèi)許多企業(yè)想貸款也找不到“廟門”。二是國有商業(yè)銀行貸款審批、發(fā)放權(quán)過于集中，制約了基層行貸款發(fā)放的靈活性和時效性，不適應(yīng)縣域經(jīng)濟重要組成部分中小企業(yè)信貸需要急、期限短、頻率高、數(shù)額小、風(fēng)險大的特點，加之激勵機制和約束機制失衡，嚴重制約了信貸對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持。三是國有銀行收縮農(nóng)村機構(gòu)，農(nóng)村信用社獨立承擔(dān)支農(nóng)任務(wù)，而部分地區(qū)農(nóng)村信用社由于歷史包袱沉重，資金周轉(zhuǎn)困難，支農(nóng)資金嚴重不足。四是農(nóng)村信用體系不健全，農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擔(dān)保難、貸款難問題十分突出。因此對于農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展要給以制度上的安排和政策上的傾斜。

擴大農(nóng)產(chǎn)品出口，增加農(nóng)產(chǎn)品需求，確保農(nóng)民增收

自90年代中期以來，我國農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都呈現(xiàn)出階段性、結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性的供過于求，農(nóng)產(chǎn)品價格連年下跌。在農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新的發(fā)展階段后，影響農(nóng)民收入增長的主要因素已發(fā)生變化，過去行之有效的通過增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格來增加農(nóng)民收入的辦法現(xiàn)已明顯失效，需要在更廣闊的背景下尋找農(nóng)民增收的新途徑。

人世后，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的進口在增加。從中國農(nóng)產(chǎn)品的價格走勢來看，中國糧食、棉花的價格在國際市場上已失去了競爭優(yōu)勢。中國蔬菜、水果、畜產(chǎn)品的質(zhì)量差，而農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后的加工和運銷又落后，這些都影響人世后農(nóng)產(chǎn)品的出口。WTO的規(guī)則限制和約束了國家對農(nóng)業(yè)支持和保護的空間。按照WTO貿(mào)易規(guī)則的要求，國內(nèi)實行一些阻礙農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易的政策措施必須廢止。這就極大地限制了政府對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的支持和保護的余地。人世后中國的小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶與發(fā)達國家的大農(nóng)場將在國內(nèi)和國際市場上展開直接競爭。后者不僅在技術(shù)、市場營銷管理和資金上優(yōu)勢明顯，并且常常得到政府高額補貼。相比之下，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動成本雖然低廉，但生產(chǎn)率低下，中國在農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和推廣方面的投入遠遠落后于發(fā)達國家，這些都制約著農(nóng)產(chǎn)品出口的增長和中國農(nóng)業(yè)競爭力的提高。適應(yīng)參與國際市場競爭的要求，今后應(yīng)大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)果、菜、花卉等勞動密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)，增加養(yǎng)殖及加工品的生產(chǎn)，擴大增收的渠道。

鼓勵農(nóng)民進城，給進城農(nóng)民以真正的國民待遇

農(nóng)業(yè)部常務(wù)副部長韓長賦認為，要從根本上解決“三農(nóng)”問題，必須積極推進城鎮(zhèn)化，鼓勵農(nóng)村富裕勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步減少農(nóng)民，增加就業(yè)機會，大幅度提高城鎮(zhèn)化水平，增加農(nóng)村人均資源占有量，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動。中國人口多的國情決定了中國的城鎮(zhèn)化必須走多元化發(fā)展的路子，大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉，形成分工合理，各具特色的城市體系。發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進城鎮(zhèn)化的重要途徑，是關(guān)系我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點要放在現(xiàn)有的縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，不能遍地開花，搞低水平重復(fù)建設(shè)。繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，要以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點，形成符合當(dāng)?shù)靥攸c的支柱產(chǎn)業(yè)。

在城鄉(xiāng)關(guān)系方面也必須要有一個相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，即由限制農(nóng)民進城轉(zhuǎn)向主動吸引農(nóng)民進城，這是關(guān)系到國家現(xiàn)代化成敗的歷史性轉(zhuǎn)變。促進城市化健康發(fā)展，關(guān)鍵是要消除體制和政策障礙。改革開放20多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，對農(nóng)民就業(yè)和流動的不少束縛在逐步解除。但是，在改革城鄉(xiāng)分割制度方面仍然沒有邁開實質(zhì)性步伐。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英博士認為，農(nóng)民工應(yīng)有平等權(quán)利，這是政治目標和社會公正目標。對農(nóng)民工的權(quán)益保護應(yīng)該與城市工人一樣。現(xiàn)在工會對國有企業(yè)的工人有一定保障和照顧，私企對從業(yè)者也有權(quán)益保障，政府對城市居民就業(yè)也有保護性政策。有些省市出臺了把戶籍政策放松或把這種界限取消的政策，但從全國來講，還沒有普遍的做法。目前，取消這種界限的條件已經(jīng)比較成熟。按戶口登汜制，一個人在一個城市中如果有房住、有工作、有收入，只要滿足這三個條件，就可以登記為本地戶口，因為不管是農(nóng)村居民還是城市居民，大家都是公民。農(nóng)民的權(quán)利平等是我們的政治目標，也是社會公正的目標。