給“許可”一個許可

我國行政許可多如牛毛，一個最直接的原因就是對設定權沒有限制，行政機關誰都有權對行政許可設定門檻。

“圈地運動”與“公章旅行”

有人說，行政審批其實就是一場“圈地運動”。各個部門和地方都利用手中的權力，各自劃出一塊勢力范圍，自主設定一門檻，換取部門、地方利益甚至個人利益。也有人說，行政審批實際上是一次“公章旅行”，沒有盡頭，沒有期限。

國務院曾經在部委中搞過一次行政審批清理，并申明：在清理中隱瞞不報的，審核和處理后將視作自行取消。結果幾乎在一夜之間，65個部委行政許可項目總數比過去自行申報的翻了一番，達到4100多項。歷數這些許可項目，從食糖、足金飾品等物資的定價到各種企業資質的認證，從社團會費標準到電梯生產，從廣交會攤位到39度以上白酒廣告、施工企業項目經理培訓點，審批內容五花八門、無所不包。

而各省，自治區、直轄市行政審批項目一般也在2000項以上。在一些地方出現類似于饅頭辦、餃子辦甚至更加荒唐的行政審批更是見多不怪。

專家認為，目前我國行政許可多如牛毛，一個最直接的原因就是對設定權沒有限制，行政機關誰都有權對行政許可設定門檻。

“只要是行政機關想設的話，發個紅頭文件就設，從中央到地方，從國務院到鄉政府，行政許可五花八門，成為地方保護主義、部門保護主義的一個源頭，還經常因不同部門爭權奪利帶來重復審批現象。”國務院法制辦副主任汪永清介紹過去行政許可的弊端時這樣說。

由此也不難想像，在前不久剛通過的《行政許可法》七年的立法歷程中，圍繞行政許可設定究竟授權給誰的問題，各方面爭論的激烈程度。這也從一個側面解釋了，為什么這部法律起草的主動權會由全國人大法工委移交給國務院系統。“剝奪”部委設定權在首次提請全國人大常委會審議時，時任國務院法制辦主任的楊景宇這樣介紹這部草案：“原則上只有全國人大及其常委會、國務院可以設定行政許可，省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據法定條件設定行政許可，國務院各部門和 一一一—其他國家機關一律不得設定行政許可。”

據此，國務院各部委從此將失去行政許可設定權。國務院在進行行政審批制度改革中，決定取消國務院部門規章的行政許可設定權，主要的考慮是各部門不宜自我授權，為本部門或者本系統設定和擴大權力。草案的出籠對于國務院各部門的沖擊力度不亞于一場核沖擊波。因此在草案征求意見過程中，國務院許多部委都提出了為自己開口子的各種理由。全國人大法律委員會最后的仲裁是，按照國務院的意見處理。至于各部門已經發布、的確需繼續實施的行政許可，在法律實行后，可以由國務院制定行政法規予以確認。行政許可法將從2004年7月1日起開始實施，實際上也為這項工作預留了時間。 給地方政府開一個小口子

國務院部門規章失去行政許可設定權引發了“地方政府規章究竟要不要設定權”的爭論。

國務院一些部門建議刪去地方政府規章的設定權。如果地方人民政府認為確有必要設定行政許可，可以提請有立法權的地方人大及其常委會制定法規。

福建、濟南等地認為，WTO規則中有“中央政府保障法律的統一實施”的要求，因此沒必要保留地方政府規章的設定權。如政府遇到緊急事項時，可以采取比行政許可更有效的行政措施。

但也有地方認為，行政許可設定權過于向中央集中，中央和地方的分權沒有體現出來。應突破“大中央、小地方”的思路，給予地方相對多一些的設定權。

在全國人大常委會審議過程中也是兩種意見并存。九屆全國人大常委會委員吳樹青、應松年等就提出，在法律層次上，地方政府規章和部門規章是同一層級，部門規章不能設定行政許可，而地方規章可以設定，法律上不平等。從減少行政審批的角度看，有設定權的地方越少越好。因此建議取消。

還有的委員則提出，對地方政府規章的行政許可設定權加以限制。如在緊急情況下地方政府確有需要，可以開一小口子由省級政府設定許可，但必須是臨時性的，要在一定時間里提請人大常委會制定地方性法規。

考慮到我國務省省情的多樣性，最后付表決的草案給省級政府保留了設定臨時性行政許可的權力，但規定實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人大及其常委會制定地方性法規。

顯然，在《行政許可法》這樣一部約束政府自身權力的法律制定上，決策層選擇了約束塊塊、適當照顧條條的理路。這也許會給以后更多的類似法律(比如行政強制法、行政收費法等)的制定提供一種啟示。