農村基層協商民主在我國的發展研究

西北工業大學 李童

在十九大報告中，我國領導人強調“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展”“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常生活中有廣泛持續深入參與的權利”。由此可以看出基層協商民主在我國社會治理中的重要性，因而有必要梳理新中國成立以來農村基層協商民主在我國的發展歷程，總結發展經驗，探索存在的問題及其發展前景。

一、農村基層協商民主相關概念

（一）協商民主

“民主”一詞本出自西方，“協商民主”最開始也是在《協商民主：共和政府的多項原則》一書中由約瑟夫提出的。而在我國，協商民主概念首次提出是在2007年國務院新聞辦發布的《中國的政黨制度》中[1]。通俗來講，協商民主指的就是在基層組織中，基層群眾在政府部門提供的平臺上進行交流、溝通，共同參與民主決策，以達到和諧社會治理目的的一種方式。

（二）農村基層協商民主

農村基層協商民主的不同就是協商地點是在農村，參與群眾是普通村民，是由他們直接參與農村基層各項事務的決策、管理和監督的民主形式[2]。農村基層協商民主是我國改革開放的重要內容，已推行多年。農村基層協商民主作為一種具體實踐形式，在其運行過程中，主要通過對廣大村民的具體現實利益問題進行協商，最終達成村民普遍接受的一種利益共識。

（三）農村基層協商民主的發展階段

1.改革開放后的萌芽時期

雖然從理論上說協商民主的概念是最近十幾年才出現的，但是從實踐中我國早就開展了相關的治理。1978年召開的十一屆三中全會，在轉移工作重心的同時，提出了一系列農村改革的新政策。人民代表大會代表選舉制度恢復，也為農村基層協商民主提供了制度化保障[3]。村民自治這一治理方式也漸漸在法律層面被認可。如1982年，憲法明確規定了村委會干部由村民選舉產生。1983年，中共中央、國務院要求我國各村制定村委會工作準則，1998年11月正式出臺了《中華人民共和國村民委員會組織法》等等。這些政策的出臺都為村民自治提供了根本保障，推動了農村基層民主的發展。

在實踐過程中，“村民會議”或“村民代表會議”成為村民表達自身訴求，就具體村務進行討論、交流的主要方式，雖然落實不到位，但已確立了開展村級協商的平臺，標志著農村基層協商民主萌芽的出現。

2.“民主懇談會”誕生后的實踐探索時期

1999年，對日后農村基層協商民主發展具有深遠意義的浙江溫嶺“民主懇談會”誕生。“民主懇談會”拉近了領導和基層群眾之間的距離，并規定在基層黨組織內部開展，由鄉鎮向農村、地級市延伸。

2002年，哈貝馬斯教授首次為大陸學界闡釋了協商民主的概念，協商民主的相關理論開始進入人們視野。各地基層實踐證明，農村基層協商民主不僅有效實現了村民參與到各項村級事務的決策、管理和監督的過程中，而且能有效協調農村各利益群體之間的關系，開辟了一條適合我國國情的農村基層民主政治發展的新道路。

2006年印發了《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，2007年中共中央、國務院出臺了《中國的政黨制度》白皮書，這些讓協商民主的概念出現在人們的視野中。

3.2012年以后的穩步發展階段

2012年以后，農村基層協商民主進入穩定發展階段，十八大報告和十八屆三中全會都曾強調要積極開展協商民主，實現多角度、規范化、制度化。截至2014年，我國農村基層協商民主發展已取得了看得見的成效。農村基層協商民主確保了最廣大村民的利益。“民主懇談會”“參與式預算”等多種結合各地實際的基層民主實踐活動不斷涌現，農村基層協商民主的內涵也在不斷豐富與完善。農村基層協商民主的推行，有效化解了許多基層矛盾。2014年召開的十八屆四中全會倡導將基層協商民主納入法制化軌道，標志著基層協商民主制度化建設成為關鍵。十九大報告中，我國領導人提到的“保證人民依法實行民主協商”是下一階段這一民主形式發展的指路明燈。

二、新時代農村基層協商民主面臨的問題

近年來，隨著我黨對于農村協商民主發展給予的高度關切，廣大村民也開始注重自身政治權利的實現，少數村民已具備政治參與的自覺性。但在協商民主真正實踐的過程中，仍然面臨許多問題。

（一）村民參與協商的意識淡薄

農民作為民主協商主體，普遍存在參與意識不高的問題，這是由農民自身的特有屬性所決定的，關注自家收成和眼前現實利益是其特有屬性。在廣大村民看來，參與政治活動既浪費時間又浪費精力，村務的決策權掌握在少數干部或知識精英手中，他們只是被迫去參與協商活動，所以參加會議往往都是流于形式。在村務決策上，“家長制”“一言堂”現象普遍存在，官僚作風明顯，因而導致村民對待與切身利益無關或關系不大的事務時更愿意采取隨大流或默認的方式，這進一步凸顯出村民們只是被動去接受決策、參加議事討論，從未真正行使過自身職權。長此以往，就出現了一種參與意識淡薄的現象，參與熱情也隨之消失，協商民主程序流于形式，走走過場，從而阻礙了當地農村基層協商民主的發展。

（二）村民參與協商的能力逐漸丟失

中國自古以來就是一個農業大國，農民占總人口的80%左右，教育程度低是普遍現象，因此就決定了村務的決策和管理由村干部及少數文化程度較高的知識分子來實施，大多數村民處于一種邊緣化狀態。村民只是關注自身生計，獲取政治生活方面的信息太少，對于老年人而言，了解外部信息的渠道狹窄，對于常年在外務工的年輕人來說，參與協商的成本太高，是浪費時間，因而出現了一種不愿也不想參與政治生活的局面，普通村民話語權逐漸喪失。極少數村民即使參加村務會議，其意見也往往會被忽略，最終的決定權還是掌握在少數領導者手中。

（三）農村基層協商形式落后

隨著這一治理模式的逐步推進，不同地方根據自己的當地特色對這一治理方式有著不同的改變，呈現出協商形式多樣化的趨勢。如浙江省溫嶺市開創的“民主懇談會”、河北滄州的“青縣村治”模式、四川彭州的“社會協商對話會”等。但就全國絕大多數農村而言，協商實踐形式仍處于守舊、固化狀態。一方面，多數傳統協商形式無法滿足廣大村民當下的利益訴求，部分發展程度較高的農村成為典型示范村后，其協商形式往往會被推廣到其他地方，容易造成不符合當地實際的現象，導致協商民主作用不能得到充分發揮。另一方面，廣大農村地處偏遠，協商形式多以召集村民進行會議商談為主，對于互聯網、大數據等現代新型信息媒介的利用太少，導致信息閉塞，不能及時有效收到上級各項政治方針政策文件。

（四）農村基層協商缺乏監督系統

雖然十八大報告將協商民主制度化，但在我國廣大農村，基層協商民主監督機制仍不健全，關于重大村務的決策和實施缺乏相關單位監督。全國絕大多數鄉鎮一級機關單位開展政治活動時，并未設立專門機構對各村干部工作進行監督，上級下達的指令是否有效落實、運行程序是否合理規范，都是未知。村民自治方面，上級領導偶爾來巡查，村干部也是提前確定人數，交代村民如何正確答復問話，這樣就容易出現村民對村務的發言、建議等基本權利缺失，只能被動接受村委會作出的各項決策，監督系統缺失。

三、新時代農村基層協商民主的實踐路徑

（一）尊重基層群眾的話語表達權

在農村基層組織實行協商民主的時候，必須最大限度地保證村民這一協商主體的參與。這需要農村基層機構轉變行政官僚作風，明確其在基層協商中的角色是“服務者”與“參與者”，其作用在于創設基層協商的安全空間，為推進基層協商提供正向支持[4]。一方面，需要完善協商過程的步驟，將協商民主程序化。另一方面，村民是農村基層協商民主的主體，需充分尊重他們的意愿。

（二）尊重基層群眾的決策權

在農村基層組織實行協商民主時，必須保證村民參與到民主決策中來。人民群眾當家作主，最重要的就是要有決策權。基層政府部門要改變傳統觀念中的“領導干部說了算”的思想，要讓村民參與到協商、倡議和決策等程序中來。通過建立健全相關規章制度來保證這一目標的實現，讓村民也能發揮自己的才能。

（三）將現代化信息數據引入農村基層協商民主

近幾年來，大數據成為人們談論的一個熱點話題，在經濟、社會生活領域發揮著越來越重要的作用。可以建立“網絡議政”形式，通過網絡這個虛擬平臺開展協商，打破傳統的空間限制，村民可以就重大事項進行自由發言，表達自己的真實意愿。對事關村民自身利益的各項村務資料實施數字化管理，對于定期農村協商民主生活會的開展情況進行整合，錄入數據庫等等。

（四）采取多樣化形式調動村民參與協商的積極性

未來需要從多方面調動村民參與的積極性。首先，進行協商民主文化的宣傳教育。在農村進行協商民主文化教育，用自由、平等、民主的觀念打破傳統的“官本位”“家長制”思想，提高廣大村民的政治參與意識和協商民主能力，從而推進協商民主的制度化發展。其次，培養協商者的制度意識。在農村定期開展制度方面的認識教育，使村民對于協商民主制度的基本功能、執行狀況有所了解，促使他們參與這一民主制度的實施。

綜上所述，農村基層協商民主作為新時代農村社會治理的重要手段，經歷了新中國成立以來的三個發展階段，仍然面臨一些問題，需要我國繼續推進農村基層協商民主的建設。

注釋

1.王翠翠.新時代農村基層協商民主發展問題審視[J].臺州學院學報,2018,40(5):70-75.

2.王樂樂,蒙曉旺.我國農村基層協商民主的發展歷程與基本經驗[J].廣東省社會主義學院學報,2017(4):25-28.

3.徐鈞.我國農村基層協商民主的發展階段及典型模式研究[J].山西農經,2019(10):50-51.