中國現(xiàn)行審計制度的兩點缺憾

楊肅昌

審計工作對政府還是對人大負責(zé)？審計結(jié)果是否對社會公開？

在這兩點上，中國現(xiàn)行審計制度的設(shè)計值得探討.

今年6月李金華審計長向全國人大常委會提交的審計工作報告在透明度和公開度上前所未有，掀起了一場“審計風(fēng)暴”。但不能否認的是，我們在審計報告制度上存在固有的制度性問題。從現(xiàn)代法治國家的原則角度看，最能直接體現(xiàn)出審計制度的設(shè)立、運行宗旨的，應(yīng)是審計工作直接對全國人民代表大會負責(zé)，審計結(jié)果對社會公開。而正是在這兩點上，中國現(xiàn)行審計制度在最初的設(shè)計上就存在缺憾。

一方面憲法和審計法所規(guī)定的審計機關(guān)的政府隸屬體制，造成現(xiàn)行審計制度中缺乏審計工作直接負責(zé)于人大的可操作性的法定規(guī)條。所有法律中，只在審計法第四條中簡單地規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上各級地方政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。法律留給人大在審計監(jiān)督上發(fā)揮作用的空間很小。就是人大主動要求審計機關(guān)報告工作或反映問題，審計機關(guān)往往也要先與政府通氣并征求意見后才去報告。

為什么要強調(diào)審計負責(zé)于人大的重要性呢？關(guān)鍵是審計工作對于人大監(jiān)督職能的發(fā)揮是極為重要的。此次全國人大常委會委員們在審議審計工作報告時就指出，對財政的監(jiān)督離開了審計就無法落實。

另一方面審計結(jié)果的對外披露同樣在憲法和審計法中缺乏制度規(guī)定，如何披露、披露什么、披露程度等問題決定于政府。審計法第三十六條規(guī)定，“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。審計機關(guān)通報或者公布審計結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法保守國家秘密和被審計單位的商業(yè)秘密，遵守國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”。

這一規(guī)定目前受到兩方面的限制：其一，由于審計法對“公布”采用了“可以”的表述，公開的責(zé)任成為帶有任意性的自由裁量。各地推行審計公開時，雖然都規(guī)定公開程序等，但是對公開結(jié)果，都采用了與審計法第三十六條一樣的態(tài)度，這實際上導(dǎo)致國家審計監(jiān)督仍然限于內(nèi)部監(jiān)督。

其二，審計公開受到我國保密制度的限制。審計機關(guān)如果沿用現(xiàn)行“國家秘密”認定方法的話，那么許多領(lǐng)域的公開就會成為“不可能的任務(wù)”。在這兩方面限制下，受到犧牲的既是公眾的知情權(quán)，也是審計機關(guān)的權(quán)威性與公信力。

例如，根據(jù)1996年審計署和國家保密局所公布的《審計工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》，對涉及高級政務(wù)人員的審計結(jié)果不能公開。由于不能公開，對與領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力與操守相關(guān)的績效審計也就難以展現(xiàn)給公眾。

實際上，多年來政府一直在倡導(dǎo)政務(wù)公開（包括審計結(jié)果的對外披露），但由于缺乏制度的保障和機制的約束，政府在法規(guī)的制定和發(fā)布過程中，基本是實行內(nèi)部“紅頭文件”的方式層層下發(fā)，透明度不高，社會公眾的知曉率也很低。一位基層審計局局長告訴筆者說，“去年在搞機關(guān)民主行風(fēng)評議時，一些人就指出你們審計機關(guān)都在干什么？每年查出的問題我們都不知道”。

我國現(xiàn)行審計制度是基于1982年憲法的。這部憲法盡管被譽為新中國成立以來最好的一部憲法，但也難以做到十全十美。特別是改革開放20多年來，中國的政治經(jīng)濟環(huán)境已發(fā)生巨大變化，現(xiàn)行審計制度存在缺憾也就難免。關(guān)鍵問題是，最初憲法在審計制度設(shè)計上的不足或缺陷需要給予修正和彌補。

一些探索性的突破已經(jīng)開始。盡管憲法規(guī)定了審計工作的政府負責(zé)制，但審計監(jiān)督已在一定層面上開始朝服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督的方向轉(zhuǎn)變，甚至人大還直接參與了一些審計工作的安排。

比如，廣東省人大為了深化財政預(yù)算監(jiān)督，決定以深圳市為試點在全省范圍逐漸開展績效審計。2002年9月深圳市審計局借鑒香港審計署的一些經(jīng)驗，對深圳市衛(wèi)生局所轄醫(yī)療機構(gòu)使用財政資金采購醫(yī)療設(shè)備以及有關(guān)設(shè)備的使用管理情況進行了績效審計。績效審計工作報告于2003年2月提交深圳市人大常委會會議審議。

這件事之所以引起人們的關(guān)注，根本原因不在于審計機關(guān)審了什么或怎么審，而在于人大關(guān)注并在一定程度上參與了此次審計工作，由人大常委會專門審議績效審計工作報告（按以往慣例，人大常委會通常只是在年中聽取審計機關(guān)代表政府所作的本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告），這實際上是對現(xiàn)行審計體制的重大突破。