中國新聞立法的進展和難點

劉國明

新聞輿論監督，是我們黨的優良傳統。十一屆三中全會后，新聞媒體在堅持團結、穩定、鼓勁，正面宣傳為主方針的同時，明顯加強和改善了輿論監督，使宣傳質量得到了提高，促進了社會的進步和各項事業的發展。由于我國正處在社會主義初級階段，市場經濟還處于發育時期，新情況、新問題不斷出現，在給社會轉型期的傳媒創造機遇的同時也帶來了嚴峻的挑戰，輿論監督遇到了這樣那樣的問題和阻力。依法治國，建設社會主義法治國家，作為全體中國人的共識寫進了我國憲法。新聞事業是社會主義建設事業的一個重要組成部分，理應納入"依法治國"之中。從規范和保障新聞輿論監督的角度來說，制定和頒布《新聞法》也已成為建立和完善社會主義法治體系的一個不可或缺的重要內容，這個問題已經引起了社會各界的廣泛關注。

早在１９７９年５月，復旦大學新聞系學生在校慶學術報告會上發表論文，率先提出了制定新聞法的問題。１９８０年９月，趙超構在第五屆全國人民代表大會第三次會議的小組會議上提出了制定中華人民共和國新聞法的口頭建議。一些政協委員在同時召開的全國政協會議上也就制定新聞法問題發表了一些意見，認為報紙要敢于為國家和人民的利益說話，應有保證言論、出版自由的法律。１０月２９日，首都新聞學會在北京舉行了新聞法研討會。１９８１年新年前夕，全國人大常委會法制委員會副主任張友漁在答記者問中明確表示："我看需要立個新聞法。辦事有個法好。……國家立個新聞法有兩個方面的好處：一方面保障新聞自由，保障新聞工作者的正當權利；另一方面限制、制裁違背憲法和法律的言論。"１９８３年６月，湖北的紀卓如和黑龍江的王士貞、王化成在第六屆全國人大第一次會議上提出了《在條件成熟時制定中華人民共和國新聞法》的書面建議。１９８４年１月初，中宣部新聞局向中央提出《關于著手制定新聞法的請示報告》。《報告》建議：立即著手籌備新聞立法工作，建議由人大常委會科教文衛委員會牽頭組成起草小組。１月１６日、１７日，中共中央書記處書記胡喬木、全國人大常委會委員長彭真分別批示同意。新聞法起草小組在北京成立，新聞法的制定工作正式開始。１月１８日，由全國人大科教文衛委員會與中國社會科學院新聞研究所聯合創建的中國社會科學院新聞研究室成立，新聞法研究室宣告成立，標志著新聞立法正式啟動。新聞立法的研究工作與新聞法的起草工作同步進行。１９８４年、１９８５年兩年間，新聞法起草小組、新聞法研究室的工作人員在北京、上海、成都、廣州、深圳等地多次召開新聞界及有關人士參加的座談會，對新聞立法的指導思想和若干重要問題進行了深入討論。為了交流對新聞立法的意見、探討與研究新聞法的理論與原則，新聞法研究室于１９８４年８月１０日創辦了內部刊物《新聞法通訊》。１９８６年，我國第一部新聞法草案《中華人民共和國新聞法試行稿》起草完畢。１９８７年１月中華人民共和國新聞出版署成立，此后，全國人大常委會和國務院法制局將新聞法起草工作移交新聞出版署，成立了由中宣部、新聞出版署、人民日報社、新華通訊社、全國記協、人民大學新聞學院、中國社會科學院法學研究所和新聞研究所等９個單位１４人組成的新聞法起草小組。１９８８年１月，根據國務院的意見，北京、上海分別設立新聞法起草小組，各起草一部新聞法草案。９月２０日，中國新聞法制中心在北京成立。該中心的主要任務是：研究中國新聞法制的經驗與新聞糾紛案例，研究中國和世界各國的新聞法制理論，收集、整理編輯全國新聞法規和司法案例的有關文獻資料，為草擬《中華人民共和國新聞法》和健全社會主義新聞法制服務。１０月，北京、上海兩地分別起草的新聞法草案均告完成。之后，中央領導同志聽取了新聞法制定工作的匯報，要求專門建立一個由政府官員、新聞工作者、法學專家組成的起草小組，在廣泛收集涉及新聞媒體民事案例、并在翻譯國外參考資料的基礎上，參考吸收上述三個新聞法草案，待時機成熟時再提交全國人大常委會或全國人大會議討論。１９８９年２月，時任國家新聞出版署署長杜導正向新聞界宣布：《新聞法》草案力爭于年底前提交全國人大常委會審議。此草案明確提出："國家保障公民在法律允許的范圍內行使新聞自由權利，不受追究和侵害，同時依法制止濫用新聞自由的行為。"當時報紙上還曾發表《我國新聞法呼之欲出》、《年底可望出臺新聞法》等文章。１９８９年４月，草擬出《新聞法（送審稿）》，１９８９年夏季北京發生"政治風波"后，起草工作停止。

１９９０年５月，根據《中共中央關于加強宣傳思想工作的通知》（中發〔１９８９〕７號）以及中宣部《１９９０年宣傳工作要點》中關于制定新聞法的要求，新聞法起草小組對原有成員進行了調整，繼續開展工作。１９９０年６月１５日至１８日，建國以來第一次全國新聞出版法制會議在北京召開。 這次會議總結前一階段新聞出版法制建設的經驗教訓，指出新聞出版立法是對新聞出版事業進行宏觀管理的重要手段，強調要提高"依法行政"的緊迫感，加強對其重要性的認識，提出了盡快建立以《憲法》為依據，以《新聞法》、《出版法》為主干的新聞出版法規體系的目標。１９９１年４月，經過１５次的重要修改形成的《新聞法（送審稿）》報送，未得到明確指示。１９９８年１２月１日，全國人大常委會委員長李鵬在接受德國《商報》駐京記者思立志采訪。１２月２日新華社發出全球電訊。這位名叫思立志的德國記者問："人大的主要工作是立法，有一項立法從媒體來說很感興趣，這就是《新聞法》，因為新聞工作人員需要知道允許他們做什么，什么事情是禁止的，不了解這些情況會產生一些麻煩，請介紹一下這方面的情況。"李鵬委員長回答說："我們將按照法定程序制定一部符合中國國情的《新聞法》。改革開放２０年來，在我們新聞界、輿論界發生了很大的變化。現在可以說開放度、自由度相當大，但是我們還要告訴新聞工作者，不要作一些不切實際、甚至是歪曲性的報道，這樣做我們不贊成，因為它違背了新聞的職業道德，而且會誤導人民。新聞自由的原則應該遵循，但是個人自由不能妨礙他人自由，這一原則也應該遵循。新聞自由要有利于國家的發展，有利于社會的穩定。"這說明，以保障新聞輿論監督權的運用、防止濫用新聞輿論監督權為主要目標的新聞立法，已列入國家最高立法機關的議事日程之中。對于文化立法特別是新聞出版立法，黨中央、全國人大常委會非常重視。黨的十三大政治報告提出要抓緊制定新聞出版法；第七、八、九屆全國人大常委會都將新聞法、出版法列入立法規劃；１９９３年１１月，中央宣傳思想工作領導小組將新聞法、出版法列入《宣傳思想文化工作法規制度建設近期規劃》中；中宣部也將新聞法、出版法分別列入"九五"、"十五"立法規劃建議。２００３年６月，中央宣傳部通知各省、自治區、直轄市委宣傳部，要求對文化立法情況進行調查，并對全國的文化立法提出意見和建議。中宣部調查后認為，目前我國《新聞法》、《出版法》出臺條件尚不成熟，過早出臺會影響我國新聞出版業的健康發展。建議先制定有關新聞管理的行政法規，或在相關法律中體現新聞法律規范的條款，也可在一些地方進行試點。為適應加入世貿組織的需要，應加強《出版法》立法調研，不斷總結經驗，積極借鑒國外的有益做法，適時地使現行《出版管理條例》通過法律程序，上升為《出版法》。

新聞行政法規與規章的建設，在這一時期也取得了許多成果。《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法通則》等一批法律的頒行，為新聞法制建設提供了法律依據和準繩。國務院、國家新聞出版署、廣播電影電視部等國家機關和部門根據新聞事業的發展和新聞傳播活動中出現的某些具體問題，頒布了一批有關的行政法規與規章。如中共中央和國務院１９８１年２月２０日聯合發布的《關于處理非法刊物非法組織和有關問題的指示》，新聞出版署１９９０年１２月２５日發布的《報紙管理暫行規定》，國務院１９９７年１月２日發布的《出版管理條例》、１９９７年８月１１日發布的《廣播電視管理條例》等，為及時解決新聞工作中出現的問題提供了法律上的依據。在《新聞法》一時還難以出臺的情況下，這些法律法規在媒體工作中發揮了重要作用，不僅解決了一些亟待解決的問題，使我國目前的新聞事業和媒體活動基本上有法可依，而且客觀上為《新聞法》的起草與制定作了有益的準備。

目前《新聞法》難以出臺有這樣一些原因：

我國新聞法涉及許多深層次的難點問題。目前，在對新聞法的性質、功能等關鍵問題上，行政管理部門、立法機關、專家學者各持己見，尚難形成共識。這些有爭議的主要問題是：在我國現階段如何界定和表述《憲法》中規定的公民享有新聞、出版自由，能否包括新聞不受法律之外的行政權力干預；輿論監督應該規定哪些實質內容，能否包括媒體可以批評任何違背憲法和法律的人和事；是否允許公民和法人參與創辦新聞媒體和出版單位；新聞媒體和出版社要不要主管和主辦單位；《新聞法》、《出版法》應是新聞出版自由法還是新聞出版管理法，等等。二是新聞媒體社會控制功能與表達功能的矛盾。世界上把表達自由作為大眾傳播法的核心問題。但是，我國大眾傳播媒體上的表達要服從社會控制的需要，輿論導向的功能是新聞媒體最重要的功能，而輿論的表達與輿論的導向不是一回事。三是權利的平等性和權力的等級性的矛盾，從法的角度說，新聞傳播是一種權利，但是在我國的體制下又不能不在某種程度上"權力化"，新聞媒體都隸屬于不同等級的黨政機構，不同等級的新聞媒體及其記者的采訪報道和輿論監督的權能是不等同的，例如就有黨報不得批評同級黨委的規定，而權利是普遍適用的，籠統規定采訪權、報道權、批評權等將很難操作。四是法的剛性和意識形態的彈性的矛盾，文化領域必須區分姓社姓資，這是憲法規定了的，但是具體什么是社什么是資，又是很難劃清的，資本主義思想是不能用法律來禁止的，但是我們又不能讓資本主義思想在大眾傳播媒體上自由傳播，在這個領域，難以實行法無禁止即自由。所以，文化領域的法律至今只有兩部：著作權法和文物保護法。五是黨和政府喉舌和人民喉舌的矛盾，我是說法律定位的矛盾。在政治學上這個問題早就解決了，黨和政府代表人民的根本利益、長遠利益、整體利益以及愿望、意志等等，這無疑完全正確。但是在法律上"官"和"民"并非"一體"，而是兩種主體，會有利益沖突，所以要有行政訴訟，那么我國新聞媒介的法律地位是置于"官"的一邊還是"民"的一邊？依法治國，新聞也要走向法治。但是社會主義新聞事業的法治還沒有成功的經驗，所以需要研究探索，不能操之過急（魏永征、郭鎮之．關于輿論監督與新聞法制問題的訪談．〔Ｊ〕．新聞記者．２０００，２：１５-１８）。

出臺《新聞法》的理論難題--喉舌論與新聞自由的矛盾。我們新聞理論中最基礎的理論是喉舌論。新聞媒體是黨、國家和人民的喉舌，國家主管部門之外的其他任何個人或組織不能開辦新聞業務。《新聞法》對這一根本問題不能回避。如果《新聞法》中對新聞媒體的興辦條件進行限制，就必須解決與《憲法》中關于言論自由、出版自由條文的匹配問題。如果對新聞媒體根本性質的理解不能找到新的角度，《新聞法》的出臺就難以在短期內成為現實。

在《新聞法》中增加社會責任的分量。我們是社會主義國家，就要體現社會主義國家新聞法的特色。西方新聞界尚有社會責任之說，我們的新聞法可以把社會責任放到更加突出的地位，把危害社會、危害他人的新聞媒體排除在法律保護的范圍之外，也應該是一種思路。

《新聞法》中對新聞自由應該進行一定的限制。西方各國在法律條文明確保護新聞自由的同時，同樣有法律條文明確規定新聞自由必須在法律所允許的范圍內。為此，西方各國都規定：新聞媒體不得以任何形式危害國家安全。西方的新聞學者都明確地說，絕對的新聞自由是不存在的。因此，中國的新聞法如何對新聞自由進行一定的限制，也是一個需要解決的問題。