加快農(nóng)村金融體制改革的對策建議

從解決“三農(nóng)”問題的需要看，加快農(nóng)村金融體制改革的意義，已經(jīng)不亞于農(nóng)村稅費改革。當(dāng)前，應(yīng)該像重視推進農(nóng)村稅費改革那樣，重視農(nóng)村金融體制改革，推進農(nóng)村金融體制改革。

（一）以擴大信用社浮動利率改革試點為契機，加快農(nóng)村利率市場化進程

建議在近期內(nèi)進一步擴大農(nóng)村信用社浮動利率改革的試點范圍，加大試點力度。今年將各省市試點的縣市數(shù)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加2倍。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明年將試點面再擴大一倍。鼓勵各試點縣（市）因地制宜地探索推進利率市場化的模式，注意對不同試點模式的比較。將試點地區(qū)縣城所在地的農(nóng)村信用社統(tǒng)一納入試點范圍，以提高農(nóng)村信用社的資金籌集能力。

鑒于農(nóng)村貸款大多屬零售業(yè)務(wù)，交易成本高、風(fēng)險監(jiān)控難，建議人行將其認可的試點信用社存貸款利率浮動幅度，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)擴大。原則上以現(xiàn)有的試點浮動幅度為基礎(chǔ)，存款利率的浮動幅度再增加50％，貸款利率的浮動幅度再增加一倍，但具體浮動范圍由農(nóng)村信用社（聯(lián)社）會同當(dāng)?shù)氐慕鹑诒O(jiān)管部門因地制宜地決定。通過存貸款利率浮動幅度的擴大，適當(dāng)縮小農(nóng)村信用社存貸款利率與民間借貸利率的差距，增強信用社對民間金融的引導(dǎo)能力。

建議金融監(jiān)管部門督促試點地區(qū)的農(nóng)村信用社加強成本核算，關(guān)注利率變動對其資產(chǎn)負債及收益的影響，完善利率定價的決策程序和利率內(nèi)外控制度，形成兼有靈活性和自我約束性的浮動利率定價機制，并及時總結(jié)推廣這方面的經(jīng)驗。如鼓勵農(nóng)村信用社在加強約束機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，在政策允許的浮動利率范圍內(nèi)，根據(jù)市場資金供求、民間借貸利率、管理成本、貸款對象及風(fēng)險因素等，靈活決定貸款利率水平。結(jié)合加強金融監(jiān)管，嚴格實行農(nóng)村信用社資產(chǎn)負債比例管理，規(guī)定其只有存貸比達到一定程度、新增貸款的不良率低于一定數(shù)量時，才能實行浮動利率。

（二）全面深化農(nóng)村信用社的體制改革，為發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用提供體制基礎(chǔ)

2003年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》對農(nóng)村信用社改革的要求，是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強化約束機制，增強服務(wù)功能，國家適當(dāng)扶持，地方政府負責(zé)。各地應(yīng)根據(jù)這個要求，全面加快農(nóng)村信用社的體制改革。

1.加大力度分類推進農(nóng)村信用社的微觀體制改革

農(nóng)村信用社的微觀體制改革,任何一種思路都難以做到十全十美。只能選擇次優(yōu)方案，按照"模糊過去，清晰未來，因地制宜，借鑒經(jīng)驗，分類指導(dǎo)，多方案比較"的原則，分類推進改革。因此，提出以下四種備選改革方案：

第一、第二種方案分別為股份制商業(yè)銀行模式和股份合作制的合作銀行模式。目前，這兩種改革的覆蓋面，基本上處于星星之火狀態(tài)，建議在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)加快推進這兩種模式的改革。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改制的過渡性，建議在發(fā)達地區(qū)鼓勵股份制商業(yè)銀行模式，允許采取股份合作制的合作銀行模式。從現(xiàn)有的改制實踐看，在這兩種改革模式中，都應(yīng)該特別重視健全股權(quán)退出機制。因為完善的股東或社員權(quán)利，對于規(guī)范組織行為、建立有效的運作機制，對于防止大股東肆意侵犯小股東權(quán)益、減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，都具有更為重要的意義。以股份制商業(yè)銀行為例，只要有健全的股東退出機制，即使地方政府成為商業(yè)銀行的第一大股東，由于其股份不能超過總股本的10％，眾多小股東也會形成對地方政府行政干預(yù)的有效制約。當(dāng)然，股東退出機制的設(shè)計，也應(yīng)適當(dāng)兼顧商業(yè)銀行資本金的穩(wěn)定性。

第三種方案實際上是跳出農(nóng)村信用社的改革模式。結(jié)合金融準入政策的調(diào)整，允許城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購農(nóng)村信用社。對被收購的農(nóng)村信用社降低營業(yè)稅和所得稅稅率，以此為基礎(chǔ)，要求其保證存貸比達到一定水平，貸款的較高百分比用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。

第四種方案適用于在今后三年內(nèi)不宜采取前兩種改革模式的農(nóng)村信用社。鑒于農(nóng)村信用社在很大程度上具有“準國有銀行”的性質(zhì)，考慮到它主要服務(wù)于“三農(nóng)”的特殊性，建議在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，基于從嚴的原則，分離農(nóng)村信用社因政策性因素形成的呆壞賬，按照“鎖定基數(shù)，省市為主，逐年核銷”的原則，由財政分5年逐步核銷。考慮到不同地區(qū)的財政現(xiàn)狀，在不同類型地區(qū)中央、省、地市、縣財政承擔(dān)的核銷比例建議分別按：（1）發(fā)達地區(qū)為0：3：4：3；（2）糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部一般地區(qū)為1：4：3：2；（3）貧困地區(qū)為2：4：3：1。在此基礎(chǔ)上，按照“一縣一社、統(tǒng)一標準”的“江蘇模式”，將農(nóng)村信用社由縣鄉(xiāng)兩級法人改造為以縣為單位的統(tǒng)一法人。與此同時，考慮到農(nóng)村金融需求的多樣性，建議有關(guān)部門給予農(nóng)村信用社拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域、開展金融混業(yè)服務(wù)的特殊政策支持。

2. 適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村信用社的宏觀政策定位，加快其行業(yè)管理體制建設(shè)

對于農(nóng)村信用社的政策定位問題，可依據(jù)“少說多看”的原則暫時擱置起來。農(nóng)村信用社點多面廣，具有服務(wù)“三農(nóng)”的比較優(yōu)勢和組織基礎(chǔ)，包括同農(nóng)戶的密切聯(lián)系。因此，農(nóng)村信用社以堅持為“三農(nóng)”服務(wù)為宗旨有其必然性和合理性。但是，鑒于“三農(nóng)”問題已成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局的突出問題，對于以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的農(nóng)村信用社，政府應(yīng)該通過免征利息稅、適當(dāng)降低營業(yè)稅和所得稅稅率等提供必要的支持。主要通過優(yōu)惠政策的支持，引導(dǎo)農(nóng)村信用社為“三農(nóng)”服務(wù)。

從行業(yè)管理來看，農(nóng)村信用社按照自下而上逐級入股、自上而下層層服務(wù)的方式，組建金字塔式的組織體系，不僅有利于其建立覆蓋全國的資金清算系統(tǒng)和通存通兌系統(tǒng)，增加其行業(yè)競爭力和拓展業(yè)務(wù)的能力；也有利于信用社更好地在系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑資金頭寸、參與銀行間同業(yè)拆借市場，從而增加農(nóng)村資金供給，增強農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險和適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)發(fā)展的能力。

（三）全面推進農(nóng)村金融體制改革，加快健全多種金融機構(gòu)分工協(xié)作、平等競爭的農(nóng)村金融體系

1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》就指出，“農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的多層次，要求形成一個能夠為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供及時、有效服務(wù)的金融體系” 。“農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系；進一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平”。建議今后在加快農(nóng)村金融體制改革的過程中，將鼓勵分工協(xié)作與促進平等競爭、適度放松市場準入結(jié)合起來。

1.將完善郵政儲蓄制度，與通過再貸款等形式建立有效的農(nóng)村資金回流機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來

最近幾年來，通過吸收存款轉(zhuǎn)存于人民銀行，郵政儲蓄成為農(nóng)村資金向城市流失的重要通道。如何解決這一問題，成為廣受各方關(guān)注的焦點。1999年，國務(wù)院和中國人民銀行就已批準了建立郵政儲蓄銀行的改革方案。雖然由于郵政系統(tǒng)的局部利益和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，這項改革方案最終歸于難產(chǎn)。但是，建立郵政儲蓄銀行作為郵政儲蓄制度改革的長期方向是不容置疑的。近期的郵政儲蓄制度改革要注意解決好以下兩個問題。一是改變由郵政儲蓄的盈利來彌補郵政業(yè)務(wù)虧損的現(xiàn)有體制，在郵政儲蓄與郵政、匯兌業(yè)務(wù)分開并獨立核算的基礎(chǔ)上，逐步建立制度化的中央財政對郵政業(yè)務(wù)的補虧機制和對郵政減虧的激勵機制。二是建立規(guī)范化的中央銀行對農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)的再貸款支持制度，借此促進郵政儲蓄存款回流農(nóng)村。鑒于目前尚不宜取消郵政儲蓄業(yè)務(wù)，建議將縣以下郵政儲蓄吸收的存款，通過人行全額用于增加對農(nóng)村金融機構(gòu)的再貸款，并將此作為一項制度穩(wěn)定下來。同時，逐步取消郵政儲蓄機構(gòu)相對于其他金融機構(gòu)的超國民待遇。在放開郵政儲蓄自主運用資金渠道的同時，降低郵政儲蓄在人行的轉(zhuǎn)存款利率，使其等同于金融機構(gòu)在人行的存款準備金利率。如果能夠?qū)⒋隧椪哒{(diào)整與推進利率市場化改革結(jié)合起來，效果更佳。

近幾年來，人行連年增加對農(nóng)村信用社的支農(nóng)再貸款，這對農(nóng)村信用社擴大信貸投放發(fā)揮了重要作用。但是從2003年起，隨著對信用社監(jiān)管職能向銀監(jiān)會的轉(zhuǎn)移，人行能否繼續(xù)增加對信用社的支農(nóng)再貸款，不能不引起重視。因此，在郵政儲蓄存款向人行對信用社的再貸款之間，建立制度化的轉(zhuǎn)化機制，顯得更為迫切。

2.適應(yīng)糧食流通體制改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，重新整合政策性金融業(yè)務(wù)，調(diào)整其業(yè)務(wù)載體

可以預(yù)料，在最近兩三年內(nèi)，糧食流通體制的市場化改革將會取得實質(zhì)性的進展。與此相適應(yīng)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要貸款對象——國有糧食企業(yè)將會加快改革進程；大量的非國有糧商進入農(nóng)產(chǎn)品收購領(lǐng)域也是早晚的事。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進，在缺乏足夠的擔(dān)保抵押品的情況下，許多產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品收購資金的季節(jié)性大量需求，也需要通過政策性銀行來解決。因此，需要將重新整合政策性金融業(yè)務(wù)或調(diào)整政策性金融的載體，盡快擺上議事日程。具體思路可以有以下兩種。一是健全農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融功能，將目前由農(nóng)業(yè)銀行代理的政策性金融業(yè)務(wù)，重新劃歸農(nóng)發(fā)行，完善農(nóng)發(fā)行的政策性金融機構(gòu)功能；建議人行適當(dāng)放寬農(nóng)發(fā)行的職能范圍，將產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的收購資金納入農(nóng)發(fā)行的支持范圍。二是取消農(nóng)發(fā)行，面向四大國有商業(yè)銀行和網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國的股份制商業(yè)銀行，公開招標農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)。第二種思路應(yīng)先行試點，通過試點總結(jié)其可行性。

3.在加強和改善金融監(jiān)管的同時，適度放松農(nóng)村金融的市場準入條件，允許農(nóng)村民間金融組織合法化，允許外資金融介入農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，重點支持農(nóng)民自主參與的各種形式的合作金融，以增加農(nóng)村金融的服務(wù)供給

許多經(jīng)濟學(xué)家通過對發(fā)展中國家的大量經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，正規(guī)金融組織對農(nóng)戶金融服務(wù)的覆蓋面往往不足農(nóng)戶總數(shù)的20％，大量的農(nóng)村金融服務(wù)需要農(nóng)村非正規(guī)或民間金融來滿足。我國也不例外。有條件地允許民間金融的合法化，可以為發(fā)展農(nóng)民自主參與的各種農(nóng)村合作金融，提供良好的環(huán)境條件。農(nóng)村民間金融借貸手續(xù)簡便，又沒有僵化的規(guī)章制度，與農(nóng)村資金的需求主體之間親和力較強。在我國多數(shù)農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)普遍缺乏擔(dān)保抵押品的情況下，發(fā)展民間金融可以有效利用民間的鄉(xiāng)土信用資源，為解決農(nóng)村融資難問題服務(wù)。農(nóng)村民間金融的形式可以多種多樣，如民營的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等。前世界銀行首席經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格里茨早就指出，將正規(guī)金融市場與非正規(guī)金融市場，按照公平競爭的原則合理整合起來，可以更好地滿足農(nóng)村各個階層和部門對金融服務(wù)的需求，同時，也有利于金融部門自身提高效率并積累可持續(xù)發(fā)展能力。實際上，美國、日本等都曾通過使民間金融“合法化”的方式來規(guī)范民間金融，并取得成效。要隨著民間金融的發(fā)展，積極探索改善其金融監(jiān)管的方式。