全面推進中國城市化

楊宜勇

從根本上講，城市化實際上是勞動力的城市化，或者勞動力的非農化，其表象是人口的城市化。因此，城市化和就業有著十分密切的關系，或者就是勞動力就業非農化的另外一種表述。盡管現在第一就業勞動力份額下降到50％以下，但是中國的農村人口比例仍然高達63％，這里面肯定有一種發展不太自然的因素。

中國城市化明顯滯后于經濟發展

無論是從以城市人口比例為指示器的直接城市化來看，還是以農村人口生活環境為指示器的間接城市化來看，中國的城市化水平都明顯滯后于經濟發展水平。

首先，大量的“農民工”（7500萬）滯留在各級城鎮，這說明經濟發展使得城市就業空間迅速拓展，但是由于過緊的城鄉戶籍管理制度，壓抑了城市化的正常沖動。另外，服務業短缺，尤其是社區服務業的短缺抑制了中國城市化的推進。

其次，中國政府公布的城市化水平大約要比經濟發展水平落后14－26個百分點。1998年我國城鎮化水平才接近30％，與1995年世界平均水平45％和下中等收入國家的56％相比仍處于較低水平，僅相當于低收入國家的水平（29％）。

第三，從自身發展歷史來看，中國城市化滯后現象十分嚴重。這一點可以通過“城市化偏離系數”進行確切的驗證。據初步計算，1952—1978年間，我國城市化偏離系數為-0.58，人口城市化進程嚴重落后于農業勞動力非農化進程；1978—1982年間，我國城市化偏離系數為0.34，人口城市化速度超過了農業勞動力非農化速度。但是，1978—1997年間總的城市化偏離系數為-0.50，其中1978—1990年為-0.42，1991—1997年為-0.65。這說明改革開放20年后半期城市化滯后現象更加嚴重。

近幾年來國內需求難以持續增長的一個重要結構性因素，就是城市化推進速度太慢。1978年—1993年我國城市化水平每年平均提高0.68個百分點，而1996年至1998年，城市化水平每年平均提高0.45個百分點。我國城市化不僅水平低下，而且城市基礎設施落后，這本身就存在巨大的國內市場需求，如果中國城市化達到世界平均水平的話，就至少要使將近3億農村人口成為城市人口，相應地產生的電力消費、城市基礎設施的投資、環境保護投資、相關的公用設施投資和居民住宅投資，都具有持久性的增長潛力。

中國城市化滯后的主要原因

一是重工輕農、重廠輕城的不均衡政策造成的。在1949—1978年的30年里，由于當時內外條件的限制和各種因素的制約，中國選擇了優先發展重工業的工業化模式。眾所周知，發展重工業所要求的資本供應量是很大的。為此，政府制定并實施了為滿足工業化資金需求的農業政策，具體來說是利用工農產品價格的剪刀差集中了農民的全部剩余勞動和部分必要勞動，每年大約350億的資金集中于國家財政，投資于基本建設項目。60年代，國家開始調整生產力布局，通過大規模的“三線建設”，調整沿海工業與內地工業的關系，經濟建設的重心開始向中西部轉移，在客觀上也帶動了西部工業的發展和一批新興城市的建立。

但是，當時的指導思想是“備戰備荒”，工業發展是按照“山、散、洞”的要求進行布局的，工廠的建設與城市建設脫節，國有企業社會化、福利化的傾向在當時很嚴重。無論是城市規模的擴大還是新興城市的增多，都未能使城市的多功能作用得到充分的發揮。

二是典型的城鄉隔離制度，嚴格限制了農村人口進入城市。在工業化的過程中，廣大的農村和眾多的農民被游離于工業化過程之外，使大量的農村人口擁擠在狹小而落后的生產空間。1958年以后實行的戶籍管理制度，對農村人口進入城市進行嚴格限制。而且，在高度集中的計劃體制下，城市發展的推動力是政治目標，采取的是行政手段，城市化的內在機制十分薄弱，城市數量的增加和城市規模的擴大，并未使城市化按其本身固有的規律正常健康發展。

三是非農化與城市化之間存在一個時間差。改革開放后的農村工業化運動，將一個完整的城市化進程劃分為兩個環節：首先實行職業轉換，即人口從農業轉向非農產業，實現非農化；然后實現地域轉換，即人口從農村進入城市，實現城市化。非農化與城市化之間存在一個時間差，在這個時間差內作“鐘擺式”流動的半城市化人口就是我國改革開放以來城市化滯后的最直接的體現。回過頭來看，“進廠不進城，離土不離鄉”的發展模式在一定程度上制約了城市化的發展進程。

中國21世紀的城市化道路

現在中國鄉村人口的比重仍然高達63％，按照中國發展實際，城市化的比重將由2002年的37％上升到2005年的40％以及2010年的45％左右，因此，其城市化的任務相當艱巨。

關于今后走什么樣的城市化道路，目前主要的觀點有三種：一是“龍頭戰略”，主張發展大城市，認為發展大城市經濟和社會效益明顯，能較好地體現城市發展的規模效益；同時，可以發揮大城市的核心作用，帶動城市群和城市帶的發展。二是主張“中間凸起戰略”，發展中等城市，認為大城市的弊端不少、小城鎮又過于分散，中國發展中等城市有一定的基礎。三是“遍地開花戰略”，認為應該以小城鎮為依托發展小城市，這是一條現實而有效的途徑，而且有利于城鄉融合。

這三種觀點都有自己的道理，但又都存在不足。筆者認為，中國應該走“全面推進、立體發展、優化布局、改善質量”的城市化道路。

所謂“全面推進”，就是大、中、小城市的建設應該齊頭并進：所謂“立體發展”，是指有條件的大城市可以發展成特大城市（這一類要嚴格控制），有條件的中等城市可以發展成大城市，有條件的小城市可以發展成中等城市，有條件的鄉村可以發展成小城鎮；所謂“優化布局”，就是大、中、小城市的建設和升級要在布局上合理、科學，不能盲目一起上，既要考慮當前，更要考慮未來；所謂“改善質量”，是指通過加強城市管理和利用現代科技成果不斷增進城市的功能，克服各種城市病，提高人們在城市里生活的舒適感。當然，這16個字也不能完全概括今后一段時期中國城市化道路的全部。在城市化過程中，不僅要實現人口意義上的城市化，而且要實現整體有序的城市化。這里包括：城市立法和法治問題；城市規模與城市管理問題；全國城市體系建設問題即城市功能分級問題；全國城市地緣結構問題即城市發展軸線和群帶分布問題；次級大區域城市發展問題等等，都應該在實踐中加以豐富與完善。

（作者系國家發展與改革委員會宏觀研究院研究員）