自治市：加快民族自治地方城市化進程的必然選擇

民族區域自治制度是中國共產黨解決國內民族問題的一項基本政策。作為國家的一項基本政治制度，它不僅規范和指導著民族自治地方的發展，而且也隨著民族自治地方政治、經濟和社會的發展，不斷得到充實和完善。

早在1931年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中就提出了少數民族可以“建立自己的自治區域”。抗日戰爭時期和人民解放戰爭時期是中國民族區域自治理論初步形成的階段。在抗日民主根據地和解放區建立的一些民族自治政府為中國民族區域自治理論的形成提供了豐富的實踐經驗。新中國成立之初，為了推行民族區域自治，中共中央、中央人民政府和各有關地區進行了多方面的準備，并廣泛進行了試點，建立了一批相當于專區、縣以及區、鄉的，由一個少數民族單獨實行自治和由兩個甚至多個民族聯合自治等各種不同行政級別和多種類型的民族自治地方。1952年頒布的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》規定了各民族自治區都為中華人民共和國領土的不可分離的部分，從而確定了各民族自治區在國家中的地位。但是，《綱要》對各級民族自治地方行政地位的規定不夠確切，不僅在自治地方的名稱上造成了混亂，而且后來的實踐表明，縣以下的區、鄉政權，因受人口、地域、經濟發展等因素的影響，使民族自治地方行使自治權利的實際效果不是十分理想。因此，1954年頒布的新中國第一部《憲法》，對民族區域自治的實踐和探索進行了認真的總結，進一步明確了民族區域自治制度的基本內容，規定民族區域自治的性質和在國家中的地位以及實行民族區域自治的基本原則，同志明確了民族自治地方為自治區、自治州、自治縣三級。

截止到1990年，我國共建立自治地方159個，其中自治區5個，自治州30個，自治縣124個。后來，隨著民族自治地方經濟的發展，從1991年到現在為止，先后有5個自治縣撤縣建市，自治地方的數目發生了變化。從民族自治地方行政建制的變化，國家對民族自治地方扶持政策的調整、充實，以及民族自治地方自治權的完善等，可以看出民族區域自治制度是隨著我國政治、經濟和社會的發展而不斷完善和發展的。

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善，城市化進程的加快，城鎮化建設已成為新世紀民族自治地方加快發展、全面實現小康社會的迫切需要，是新形勢下堅持和完善民族區域自治制度的一項重要內容。民族自治地方城鎮化建設的一個必然趨勢，就是民族自治地方行政建制的創新，即民族自治地方除了自治區、自治州、自治縣外，還應適應形勢發展的需要建立自治市。這不僅是民族地區各族干部群眾的迫切愿望，也是民族自治地方加快全面建設小康社會戰略目標的必然要求；不僅是民族工作踐行“三個代表”的具體體現，也是民族區域自治制度堅持與時俱進的需要。

建立自治市是民族自治地方城市化發展的必然趨勢

社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善，推動了我國鄉村城市化、人口城市化進程。1989年，我國的城市總數是434個（其中，直轄市3個，地級市183個，縣級市248個）。與此同時，我國五個自治區城市總數是50個（其中，地級市14個，縣級市36個）。2002年，我國的城市總數是682個（其中，直轄市4個，地級市265個，縣級市393個），比1989年分別增加1個、82個、45個，五個自治區城市總數是66個（其中，地級市23個，縣級市43個），比1989年分別增加16個、9個、7個。從這兩組數字的比較可以看出，民族地區城鎮化的步伐雖然遠遠落后于全國其他地區，但也在很大程度上反映了民族地區城文化發展的趨勢。特別是一些自治州、自治縣的發展已經達到或接近相應的設市標準。在是否設市的問題上，這些先發展起來的自治地方陷入了兩難困境。如果自治地方撤州、撤縣建市，按現行《憲法》規定，只能設立一般的地級、縣級市，自治權不復存在。如果不撤州、撤縣，又不利于民族自治地方經濟的發展，不符合黨的十六大強調的加快發展城鎮化建設的目標和要求。目前，全國30個自治州、124個自治縣中只有5個自治縣先后撤縣，建立了相應的縣級市，與民族地區、乃至全國城鎮化建設發展相去甚遠，嚴重滯后。

建立自治市是堅持和完善民族區域自治制度的重要體現

民族區域自治制度建立時，我國還是一個傳統的農業社會，工業體系正在建立，城鎮化水平不高。民族地區的經濟和社會發展更為落后。因此，自治地方，主要設立在廣大農村和牧區。這種設立，是符合當時我國國情和民族地區的實際情況的，是有利于少數民族和民族地區的經濟和社會發展的。改革開放以來，我國民族地區有了很大發展，特別是西部大開發戰略的實施和加入WTO后，民族地區將進入一個嶄新的轉型期，民族地區的城鎮化進程必然加速，將會有越來越多的自治州、自治縣達到或接近設立地級、縣級市的標準。這是民族自治地方經濟社會發展的必然結果。如果這些自治州、自治縣都撤州、撤縣建市，我國的自治地方就會不斷減少，堅持和完善民族區域自治制度就成為一句空話。

發展和自治并不是兩個矛盾的概念，而應是兩個相互促進的統一體。現行的民族區域自治制度在某些方面已經不適應民族自治地方發展的要求。因此，對民族自治地方行政建制的創新，是堅持和完善民族區域自治制度的必然要求。堅持和完善民族區域自治制度不只是一個口號，而是面對不斷變化的民族地區的實際，不斷創新和完善，使民族區域自治制度在新形勢下煥發出更加蓬勃的生機。建立自治市就是適應民族地區城鎮化進程的需要，消除現行民族區域自治制度對民族自治地方發展的制約因素，把發展和自治充分結合起來，最大限度地把民族區域自治制度的優越性發揮出來，既從法律上保障民族自治地方的自治權，又從制度上促進民族自治地方加快發展，這也是民族區域自治制度的本質和內涵所在。因此，建立自治市是新世紀堅持和完善民族區域自治制度的重要體現。

建立自治市是民族自治地方全面建設小康社會的必然要求

黨的十六大明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標和行動綱領。民族地區由于歷史和自然的原因，經濟發展落后于全國其他地區，民族地區由于歷史和自然的原因，經濟發展落后于全國其他地區，民族地區全面建設小康社會就必須要加快經濟和社會發展的步伐。民族地區的發展一方面要解放思想、更新觀念，以發展科技為基礎，加強基礎設施建設，優化和調整產業結構，大力發展特色經濟；另一方面，就是走城鎮化建設的道路，以城鎮發展帶動農村的發展。

中外城市化發展的歷史表明，城市化的動力源于工業發展形成的引力和農業技術進步產生的推力，但其根本動力在于市場機制的作用。城鎮經濟特有的“聚集效應”和“規模效應”及其廣泛的影響力，也誘使各種要素持續不斷地向城鎮集中。市場機制像一只看不見的手，指揮著人及各種物質資本和非物質資本進行空間選擇，從而影響各個城鎮成長的快慢和規模的差異。改革開放的結果可以看到，市場化水平與城市化進程是相一致的。東部沿海地區市場發育較早，城市化推進就較快，民族地區由于市場化較低，城化推進就相對較慢。

進入21世紀，民族地區開始從傳統的農業社會向工業社會轉型，大量剩余的農村人口需要向第二、第三產業轉移。第二、第三產業的發展是以城鎮為依托的，同時，城鎮的發展也可以帶動第二、第三產業的發展。民族自治地方走城市化的道路，不僅可以改變民族自治地方單一的農業經濟模式，推動二、三產業的發展，還可以解決民族自治地方的人口、計劃生育、教育等一系列社會問題。城市化的過程，就是民族地區現代化的過程。自治州、自治縣在撤州、撤縣建市的過程中出現了“要建市、還是要自治？”的矛盾問題。只有自治市的行政建制能解決這個矛盾，既有利于民族自治地方的發展，又保留了自治的權利。因此，建立自治市是民族自治地方推進城市化進程，促進經濟社會發展，全面實現小康社會的一個必然要求。

建立自治市是加強民族團結，維護社會穩定的需要

我國是一個統一的多民族國家，民族問題關系國家政治穩定、民族團結、經濟發展。在新形勢下，加強民族團結，鞏固和發展平等、團結、互助的社會主義民族關系的首要前提是促進民族地區生產力的發展，為各民族間的真正平等互助、共同繁榮奠定強大的物質基礎。建立自治市不僅是民族自治地方走城市化道路，大力發展生產力，實現民族自治地方現代化的重要途徑，也是加強民族團結，鞏固和發展平等、團結、互助的社會主義民族關系的需要。

建立自治市符合國家的法律規定和政策要求

我國《憲法》第三十條規定：“全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”《民族區域自治法》第二條二款規定：“民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣。”一些專家學者認為，從這兩個法律的規定中可以看出，我國民族區域自治不僅包括農村區域自治（自治縣），也包括城市區域自治（自治區、自治州里含有地級或縣級市，自治的范圍涵蓋了這些城市）。既然自治區、自治州的建制中含有城市自治的內容，自治州、自治縣改自治市，擴大區域自治的范圍，也應是題中之義，是符合法律規定的，只需要在《憲法》和《民族區域自治法》中對自治市進行明確規定。

黨的十六大報告明確指出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。”這些論述不僅是民族自治地方加快城鎮化進程的指導思想，也是建立自治市的指導思想和有力的政策依據。因此，自治州、自治縣撤州、撤縣建市是民族自治地方城市化的必然趨勢，符合民族自治地方經濟社會發展的客觀規律。

建立自治市的基本模式

自治市可設地級、縣級兩種，即地級下（設區的）自治市、縣級（下不設區的）自治市。

縣級自治市的設置以整個自治縣設市為主要模式。即以原縣政府所在地的鎮為中心，將整個縣改為市，市政府既要對市區實施管理，又要對所轄鄉鎮進行管理，而鄉、鎮中包括了大片的農村地區和農村人口。縣級自治市與自治縣平級，市政府除了享有原有的自治權之外，還擁有相應的城市管理的職能。

地級自治市的設置主要是指自治州撤州建市，它的模式是以市管縣體制為主，既設區，又轄縣。市政府的職能與縣級自治市一樣，既享有法律規定的自治權，又具有相應的城市管理職能。

關于“民族鎮”的設置問題

我國《憲法》關于我國行政區域劃分上，沒有“民族鎮”的規定，只有民族鄉規定。但是，實際中，我國部分省區確實存在“民族鎮”的建制。這主要是1983年12月，國務院發布了《關于建立民族鄉問題的通知》后，從1984年起，在全國各地開始恢復和建立民族鄉，有些省比照民族鄉，在少數民族人口比較聚集的鎮，變通建立了“民族鎮”。1992年，國務院頒發了《關于停止審批民族鎮的通知》，雖然《通知》明確指出了“民族鎮”是違背我國憲法的，要求停止審批，并對已建立的民族鎮另行處理。但是，到目前為止，“民族鎮”還客觀存在。隨著我國小城鎮建設的發展，許多經濟發展較快的鄉都撤鄉建鎮。同樣，由于《憲法》中沒有關于“民族鎮”的規定，現存的經濟發展較快的民族鄉在要求撤鄉建鎮的過程中，就出現了與自治州、自治縣撤州、撤縣建市過程中遇到同樣的問題。鑒于民族鄉是我國民族區域自治制度的有效補充形式，有利于在新形勢下充分保障雜散居少數民族權益，推動少數民族和民族自治地方全面建設小康社會，因此，我們認為，民族鎮的建立可以比照自治市的設立，凡符合建鎮標準的民族鄉撤鄉后，就可以建立民族鎮。

總之，建立自治市是為解決民族自治地方城鎮化建設，加快民族自治地方全面建設小康社會的步伐而提出的，是21世紀民族區域自治制度的一個新課題，不僅具有重要的現實意義，而且具有深遠的歷史意義。