稅收征管體制轉型

稅管漏洞

曾經轟動一時的劉曉慶偷逃稅案終于結案。據記者獲知，北京市地稅局稽查分局專門人員經過半年多的艱苦工作，終于基本查清案情：從1996年開始，劉曉慶公司采取不列或少列收入、多列成本、進行虛假納稅申報等手段進行偷稅，偷逃所得稅、營業稅、城市維護建設稅等多個稅種。有消息稱，專案組從劉曉慶公司賬面上查實偷逃稅金額達196萬元。據一位專案組成員透露，劉曉慶目前精神比較穩定，正在等待即將到來的公訴。

“查稅的過程非常艱難。”一位曾參與劉曉慶稅案調查的工作人員說。很多財稅界人士都指出，196萬元不過是冰山一角而已，肯定還有很多沒有查出的部分。

這位調查人員對記者講述了一個細節：若干年以前，紅極一時的劉曉慶去南方某鎮演出時，在當地百貨商店花4.1元買了一把改錐，并要求營業員開具了發票——這是一筆誰也不會注意到的小額交易。回北京后，劉曉慶神不知鬼不覺地將發票的金額改為41萬元，并列入公司成本進行稅款抵扣。這件事過了很多年，在歷年的稅務稽查中都沒有被發現。今年查案的時候，專案組懷疑這張發票的真實性，派專人趕赴南方小鎮，找到了那張發票的另一聯，才揭穿了這個彌天大謊。

類似這樣的偷稅“游戲”都需要稽查人員一一核實。實際上，劉曉慶偷逃稅款手段并不是非常復雜，但之所以稅務機關在幾年間的數次例行檢查中都未能發現，據中央財經大學稅務系劉桓教授指出，其中很大的原因在于中國的稅收征管體系存在缺陷。

與西方一些成熟市場經濟國家不同，中國歷來比較注重稅制完善，而相對忽視稅收征管體系的建設。國家稅務總局征管司司長王文彥在接受《財經》采訪時指出，以前我們總認為經濟決定稅收，其實，經濟決定的只是稅源。在稅源和稅收之間有一個重要的征管環節，只有把握好這個環節，才能把稅源充分轉化為稅收。

以票定稅和核定定稅

中國確定稅源的方式主要有以票定稅和核定定稅兩種。嚴格說起來，很多稅收的征管漏洞，與我們國家長期以來無法準確地確定稅源有關。

所謂“以票定稅”，是指嚴格以票面的數額來確定計稅依據。稅務機關控制了稅票等于控制了稅收，征收的計算也很簡便。但是從另一面來講，“以票定稅”制度在客觀上形成了稅收的漏洞。除了類似上述劉曉慶4.1元改錐的“陰陽票”，經營者以不開發票的手段逃稅也非常普遍。對于普通百姓來說，發票最大的功用是報銷，如果不能報銷，似乎就沒有索要發票的必要。這樣，消費者不要發票的行為客觀上為營業者逃稅提供了方便。

針對這種情況，今年以來很多地區推出了有獎發票，希望以此激勵消費者索要發票，可謂用心良苦。雖然目前還沒有數據表明此項措施為政府增加了多少稅收，但以博彩的方式作為監督國家稅收的載體，多多少少總有一些不妥。何況在很多地方，銷售商開出發票的前提是把價格提高10％～17％，在微乎其微的中獎幾率和看得見的“實惠”價格之間，并非所有的消費者都愿意選擇發票。

核定定稅是指稅務機關根據業務量來核定營業額的征稅方式，這種定稅方式簡便易行，對于一些小規模納稅人，稅務機關常常采取此種方式征管。但是，在實際操作中，稅務機關很難將業務量核定得非常準確。以大連市某私營火鍋城的核定稅額為例，稅務機關核定該店的月營業額為12630元，按照9.5％的征收率計算，該店每月上繳稅款1200元。但根據該店內部人士透露，該店每天的實際營業額不低于2200元——與核定額相差了五倍之多。

核定定稅方式的另一大弊病是稅負嚴重不公平。同一地區同一行業同一經營規模的企業，因為采用的定稅方式不同，所承擔的稅負差別很大。根據山東省某市的國稅局的統計資料顯示，該市的電腦行業中，同樣經營面積的一般納稅人比核定征收的納稅人繳納的稅款多達九倍以上。

國家稅務總局征管司司長王文彥在接受《財經》采訪時表示，想要提高稅收征管水平，只有一條路可以選擇，那就是強化稅源監控——這是稅務機關最應該做的事情。遺憾的是，現在稅務機關基本沒有能力控制稅源，完善的稅源監控機制還沒有建立起來。

“金稅工程”成敗

所謂稅源監控，就是稅務機關通過各種方式，最大限度地掌握應征稅源的規模和發展情況。王文彥司長介紹說，稅源監控體系包括完善會計核算、控制資金周轉和控制稅基。通俗地說，稅務機關要做的是確定稅源和監控企業的資金周轉。在以“以票定稅”為主的征管制度之下，稅務機關控制了票據也就等于控制了稅源。

近年來，我國圍繞著票據監管實施了不少信息化工程的建設：如建設金稅工程、推廣稅控器具、推行CTAIS（中國稅收征管信息系統）等等。其中，覆蓋面最廣、功能最強大、收效最明顯的稅源監控手段是金稅工程——根據劉桓教授的說法，金稅工程是稅源監控的“集大成者”。

金稅工程是國家稅務總局建設的稅收信息管理系統工程的總稱，其功用在于通過先進的計算機網絡技術，實現全國稅務機關信息共享，從而全面加強稅務機關對稅收的監控和管理。

金稅工程包括防偽稅控開票系統、防偽稅控認證系統、增值稅計算機交叉稽核系統和發票協查系統。1994年，作為金稅工程一期的增值稅交叉稽核系統在50個大中城市試點。1998年，金稅二期工程開建，至2001年7月1日，金稅二期基本建成。

在今年召開的全國稅務系統信息化建設工作會議上，稅務總局局長金人慶指出，“金稅工程”二期在遏制騙稅和稅款流失上取得了顯著的收效。目前，交叉稽核系統在全國3385個區縣以上的稅務機關聯網運行，全國涉嫌增值稅違規發票數量明顯呈遞減的趨勢。稅務機關稽查增值稅案件的時候，也不再需要辦案人員千里迢迢趕往納稅人從事生產交易活動的地點，只要將納稅人的稅號或者開具的發票號碼輸入電腦，發票的其他聯的信息就可以顯示出來。

但是，由于我國的稅收信息管理仍然不夠完善，金稅工程依然不能織成一張“天網”。其中信息數據的采集是一個薄弱環節。由于我國國稅、地稅、工商、銀行、財政等部門的信息化建設程度差別較大，還不能實現相互間的網絡互通和信息交換。加之目前的征管軟件和報稅軟件，普遍只重視納稅人的申報表、稅務登記、稅款入庫和專用發票數據的收集，因而造成了稅務機關對于納稅人的財務報表、經營狀況、銀行存款以及會計等信息基本無法采集的情況。

另外，由于技術原因，“金稅工程”系統龐大，經常堵塞，偶爾還會自我崩潰，納稅人和稅務人員使用起來非常不方便。

再者，金稅工程的信息系統本身無法排除納稅人的虛假申報。有些不法分子利用金稅工程的這些漏洞，成立虛假的公司，在稅務局領取了增值稅發票之后，逃之夭夭，干起賣發票的罪惡勾當。今年初，“焦點訪談”所披露的“潮汕大案”，犯罪者就是利用這種方法使國家流失稅金28億元。

“稅評體系”缺憾

稅評體系是另一項加強稅源監控體系的制度。中國的稅務管理是從專管員制度開始的，這種方式早已被證明為不可行——目前，我國僅增值稅納稅人就有1600萬，而所有的稅務人員加在一起才不過100萬人，因此需要拿出一個比較科學的方法幫助稅務機關了解哪些稅源有問題，需要重點監管。稅評體系就是通過建立不同的評價標準和體系，對納稅企業做出稅收方面的評價，其作用在于通過比較評估，指出納稅人或者稅務機關可能存在的問題。上文所述的因核定定稅導致的該市電腦行業稅負嚴重不公的情況，就是該市國稅局在稅務評估中發現的。

利用稅評體系可以使稅務部門對企業的發展和稅源情況心中有數。正常情況下，某行業中的一些1000萬元固定資本、2000萬元流水額的企業，每年交納的企業所得稅在200萬元上下，如果其中某企業只交了20萬元，就可能有問題——當然，也可能有別的情況，如管理有缺陷或是經營不善，但稅收評估至少可以發現某企業確實比同行業繳納的稅款低很多，這家企業就會成為稅收稽查的重點對象。

就程序來說，稅評體系的一般運作方式是，稅務機關通過了解企業經營、管理和行業特點，運用經濟模型計算得出一個公式，將納稅人的注冊資金、行業規律、周轉額、技術等級等重要數據輸進去之后，計算出納稅人應該具有的稅收效果。然后把實際中企業納稅的情況相比較，從而篩選出一些可能存在問題的企業，進行重點稽查。

比如說，某一個行業如建筑業，其特點是票據不健全。但是在一個地區拉一個土石方大概需要多少民工，多少工錢，大概是有定論的。另外房地產本身的價格是固定的，成本、收益可以有一個大概的標準來確定。在這個基礎之上可以形成一些數據，篩選出一些可能存在問題的企業進行重點稽查。

可是，在現實中，稅評體系還沒有發揮應有的作用。中央財經大學稅務系劉桓教授介紹說，稅評體系在國外經常被采用，大部分國家早已建立起了稅評的模型。但是在中國，稅評體系還處在探索階段，只有少數城市開始使用。

王文彥司長告訴記者，稅評體系在實際中的統計基數就很不準確，統計口徑也不盡相同，因而評估的結果并不是準確的，這是中國稅評體系的最大缺陷。

稅控體系建設迫在眉睫

要加強征管，進行稅控體系建設成為必由之路。

今年10月15日，《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》開始實施，其內容增加了稅務信息共享、強化財務核算、控制企業周轉、嚴格稅務登記制度、推行“稅眼”監控、實行群眾監督等征管措施，它從制度上加強了稅源監管的力度，也發出了我國稅收征管體制開始轉型的信號。

目前，金稅工程的三期正在醞釀之中，它將覆蓋所有的稅種和所有的征管環節，并與有關部門進行聯網，從而解決二期工程中存在的一些隱患和不足。三期建設完成后，還可能進行四期、五期的建設。

而所謂的“銀稅工程”也在擬議中。“銀稅工程”是銀行系統的信息聯網，它是“金稅工程”的延伸，當稅務與銀行的信息系統實現聯網之后，稅務機關可以監控納稅人的收支和交易情況，從而達到稅源監控的目的。今后，稅收、銀行、工商、行政等部門都實現信息化共享，組成真正的“電子政府”。若能如此進行稅源監控系統，稅收征管漏洞則將大大減少。

“只有準確鎖定稅源，才談得上強有力的稅收監管，”王文彥司長在談到稅源監控體系作用的時候歸納出四個字——“無可估量。”