環境影響評價擴大地盤

《中華人民共和國環境影響評價法》生效后，上至國務院、下至市級地方人民政府及有關部門所做的發展規劃，都將與具體項目的建設一樣，必須接受環境影響評價，執行“先評價，后建設”的規定

從“項目評價”到“戰略評價”

伴隨著《中華人民共和國環境影響評價法》的通過，我國的環境影響評價已經從建設項目的層次，推向了囊括國民經濟主要發展規劃在內的戰略層次

2002年12月9日，國家環保總局監督管理司薛祥中副司長在他的辦公室接受《財經》專訪時明確告訴記者：“2003年9月1日以后，再進行發展規劃的制定、審批，就必須同時對這個規劃進行環境影響評價。”

2003年9月1日將是《中華人民共和國環境影響評價法》生效的日子。這部旨在最大限度內避免和減少開發、建設活動對環境造成不良影響的法律，已經在今年10月28日的第九屆全國人大常委會第30次會議上正式通過。

在環保意識逐漸深入人心的今天，“環境影響評價”的概念，已經越來越廣泛地得到傳播和認同。多部環境保護法律和業內的許多規章、文件上，對環境影響評價都作了詳盡的規定。環境影響評價本身是種技術方法和手段，是指人們在進行開發建設活動時（包括宏觀決策和建設項目實施），對可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。而把環境影響評價用法律、法規確立下來，就成為環境影響評價制度。在我國《環境影響評價法》中，環境影響評價的概念包括了方法與制度兩個方面。

在中國，環境影響評價最早可追溯到1979年制定的《環境保護法（試行）》，其中已經確立開展環境影響評價。然而，該法規定的環境影響評價是不完整的，僅要求企業、事業單位在進行建設工程時，以及在進行老城市改造和新城市建設中，必須作出環境影響評價，提出對環境影響的報告書。此后于1981年頒發《基本建設項目環境保護管理辦法》、1986年發布《建設項目環境保護管理辦法》，以及1989年頒布《中華人民共和國環境保護法》，再到1998年國務院通過《建設項目環境保護管理條例》，中國環境影響評價制度逐步豐富，對流域開發、開發區建設等區域開發建設活動進行了區域環境影響評價，但其適用范圍基本上還停留在建設項目的層次上。

薛祥中副司長認為，20多年來，建設項目的環境影響評價制度已經基本趨于完善，但在具體操作中，往往因為許多地方的發展規劃本身存在問題，使得單個建設項目的評估難以奏效。即使單個建設項目環境影響評價通過了，但區域的環境質量卻仍然下降了。

薛祥中舉例說，改革開放初期，我國在礦業上制定的“大礦大開，小礦放開，有水快流，國家、集體和個人一齊上”的產業發展規劃，就是一項典型的缺乏環保考慮的規劃。他認為，這項政策就當時的社會經濟環境而言有其必然性，但如果能先進行環境影響評價，對產業發展的規劃作出調整，至少可以把對環境的破壞降至最低，而不至于最終出現全國性的亂采濫挖，嚴重污染和破壞了生態環境。

“這次頒布了獨立的‘環境影響評價法’，是一個飛躍性的進步。對規劃進行環境影響評價，實際上是提出了‘戰略環境影響評價’的概念，確立了戰略環境影響評價制度在我國的法律地位。”薛祥中副司長對《財經》說。

“這部法律標志著我國的環境影響評價已經從建設項目的層次，推向了囊括國民經濟主要發展規劃在內的戰略層次。”全國人大常委環境與資源保護委員會曲格平主任委員如是評說這部法律。

據曲格平介紹，這里的“國民經濟主要發展規劃”，具有豐富的經濟活動內涵，包括土地利用，區域、流域、海域的開發利用，工、農、牧、林業，以及能源、水利、交通、城建、旅游、自然資源開發等等有關的專項規劃。預計自該法正式施行的2003年9月1日起，上至國務院、下至市級地方人民政府及有關部門所做的以上一系列發展規劃，都將與具體項目的建設一樣，必須接受環境影響的評價，執行“先評價，后建設”的規定。

可以說，這次立法也是我國環境影響評價范圍的一次大擴容，一次邁向戰略規劃的擴容。

記取歷史教訓

一份不恰當的產業發展規劃，雖然在短短幾年內使某些產業得以迅速發展，但同時造成全國范圍的嚴重污染和生態破壞，國家和社會為此付出了沉重的代價

“近幾十年我國經濟發展的歷史表明，僅對建設項目進行環境影響評價是不夠的。”曲格平主任談到此處頗為動容，“我們感到，一些政府部門制定的某些發展規劃，相對于具體的建設項目來說，對環境的影響更加巨大和持久。”

在采訪中，曲格平向記者憶及了一段往事：

1989年的3月18日，曾經有一份《國務院關于當前產業政策要點的決定》公布。該決定的功能是用以明確當時我國的產業發展序列、國家重點支持和嚴格限制的產業和產品，其中赫然列為國家重點支持的產業就有造紙、電鍍、皮革、印染和焦化等等行業。如果從環境保護的角度審視，這份決定顯然不適當地支持了這些具有嚴重污染環境的行業。

事實證明，這些行業僅僅數年的快速發展，已經給中國制造了難以估量的環境破壞。1996年8月3日，國務院又公布了《關于環境保護若干問題的決定》，一些嚴重污染環境的所謂“十五小”（參見“名詞解釋”）企業，被嚴令限期取締或責令關停。此后的一年多時間內，全國共取締、關停造紙等嚴重污染環境的小企業達65000多家，而僅中國農業銀行因此項行動而無法回收的貸款本息就達50多億元。

回過頭看1989年的這份產業發展規劃，雖然它在短短幾年內使某些產業得以迅速發展，但同時也造成全國范圍的嚴重污染和生態破壞，國家和社會為此付出了沉重的代價。

忽視環保的規劃導致環境失衡的結果，也只能用規劃調整的辦法加以扭轉。建國以來，我國對黑龍江三江平原進行了大規模的農業綜合開發，經歷了1956年～1958年10萬轉業官兵進軍北大荒和1969年～1973年45萬城市知青生產建設兵團墾荒浪潮，由于人口、資源與環境矛盾突出，加之大規模的農業開發、過度墾殖，導致土壤質量不斷下降，生態環境逐步惡化。全區出現水土流失面積80萬公頃，風蝕面積70萬公頃，鹽漬化土壤14萬公頃。直到1996年《三江平原農業綜合開發環境影響及環境保護規劃》的完成，并在此指導下對區內農業開發及生態環境進行整治，惡化趨勢才有所遏制。

“如果在制定政策和規劃時能夠認真聽取對環境影響的評價，采取相應的環境保護措施，不僅可以避免這些環境問題的產生，還可以大大減少事后治理所帶來的經濟損失和社會矛盾。”天津南開大學環境工程學院朱坦院長在談到對發展規劃進行環境影響評估的意義時如此表示。

重在“可操作性”

在《環境影響評價法》三次報送人大常委審議的過程中，大家所一再強調的就是其可操作性問題

和中國多數法律一樣，《環境影響評價法》的立法過程也是一波三折。

1999年3月底，國家環保總局收到來自人大常委環境資源委員會辦公室委托起草《環境影響評價法（草案建議稿）》的函，自此揭開了歷時四年，送交人大常委三次審議、三次修訂的立法路程。

收到來函后，國家環保總局立即成立了起草小組，并聘請武漢大學環境法所和中國政法大學的法學教授為起草小組顧問。當年4月，起草小組開始大量收集國內外的相關資料，并與人大環資委一同對國內部分省、市、自治區的環境評價工作展開調研，廣泛聽取來自各地及國家各部委對于環境影響評價立法的意見與建議。當年年底，《環境影響評價法（草案建議稿）》終于成形，并送交人大環資委，于2000年7月形成《環境影響評價法（征求意見稿）》。

2000年11月，在大量聽取各方面意見的基礎上，人大環資委起草了《環境影響評價法（草案）》，此后該法草案先后經九屆全國人大常委會第十九次、二十九次和三十次會議審議，并最終三審通過。

三審的過程并非人們想像中的風平浪靜。在審議過程中，從立法的必要性、可行性，到草案所調整的環評范圍，人大常委會委員們反復推敲、考究，分歧乃不可避免。積極贊成者有之，認為應當先嘗試緩立法者有之，認為該法的施行可能會影響建設和發展的效率者亦有之。

對于環境影響評價的范圍擴大到發展規劃，也同樣存在著大量的不同意見。有的擔心目前環境影響評價工作的水平不高，有的則對發展規劃環境影響評價可能引起的高額成本存有疑慮。

還有人提出，我國一些地方和部門的規劃中已經包括了環保方面的要求，例如《土地管理法》規定了土地利用必須考慮環境因素，水利部門也已出臺了大量保護水資源的部門規章，因此沒有必要再單獨對規劃進行環境影響評價。但更有人認為，正是對環境影響評價單獨立法，才能使其得以不拘泥于地方保護和部門利益，更加有助于環境影響評價的貫徹落實。

如今《環境影響評價法》已經塵埃落定，曲格平主任似乎仍未滿足。他告訴記者，在該法草擬之初，甚至設想把比發展規劃層次更高的宏觀政策也納入環境影響評價的內容中，只是由于我國還缺乏政策評價的經驗，難以具體操作，才決定分兩步走，準備在今后時機成熟時再進一步提高環境影響評價的涵蓋層次。

同樣是基于這樣的認識，記者注意到，在《環境影響評價法》三次報送人大常委審議的過程中，大家一再強調的就是其可操作性問題。

曲格平認為，該法經過“三讀”的反復修訂，對其可操作性已經有了充分的考慮。在環境影響評價的時機設定上，要求在規劃編制過程中進行環境影響評價，因為只有這樣評價才有實際意義。對于已經形成的環境影響評價報告書，則要求政府有關部門代表及專家組成審查小組提出審查意見，供政府領導在決策時參考。參加評審的專家將從按國家環保總局規定設立的專家庫內的專家名單中隨機擇取，以確保其獨立性。對于如果已經進行過環境影響評價，但在實施后仍產生顯著不良環境影響的，則依據具體原因，分別追究報批部門、審批部門、環評機構、環保部門的責任。

《環境影響評價法》還要求在評價后進行跟蹤評價。過去我國雖然對一些環境影響較大的項目開展過跟蹤評估，但在法律上從未作此規定，1998年的《建設項目環境保護管理條例》中對此也未作規定。但環境影響的跟蹤評估的意義和作用已經得到專家的共識。跟蹤評估的關鍵就在于弄清楚規劃及項目對環境實際影響的大小，看環境影響評價的結論與實際情況是否相一致。如果不一致，就必須明確是生產單位的責任還是環境影響評價單位的責任，以提出下一步的治理或改進的建議。

作為一項有著很強專業技術色彩的工作，要實現其可操作，還必須有一套完整的技術指標體系，用以規范地描述環境影響的程度。20多年來，我國建設項目環評的技術規范已經比較完善，但規劃環評的方法和技術規范仍尚待建立。據薛祥中副司長透露，國家環保總局將依據《環境影響評價法》中所賦予的權力，規定發展規劃環評的具體范圍、建立環評專家庫、制定審查辦法和逐步建立完善環評基礎數據庫和評價指標體系。并將在明年9月1日該法正式實施前陸續公布。

讓公眾參與

公眾有對建設項目環境影響的知情權，對于那些對環境危害嚴重的建設項目，公眾有阻止的權利

和以往的環境保護法規相比，此次通過的《環境影響評價法》突出地強調了公眾參與對于政府決策民主化的意義。“環境保護涉及公眾的生存環境，公眾應當有充分的權力進行監督。”清華大學環境資源法研究中心秘書長王明遠博士認為。

在這部《環境影響評價法》中，首先在總則第五條提出，鼓勵有關單位、專家和公眾參與環境影響評價。接著又在第二章中具體規定，對于“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的”專項規劃，應當在報送規劃草案前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。而編制規劃的機關則應對是否采納其意見，在報送審查的環境影響報告書中附加說明。

這樣做的道理在現代市民社會是不言而喻的：一個發展規劃對公眾利益的影響程度必然遠遠超過某一個具體的建設項目，而編制發展規劃的機關是政府部門，而最后審批規劃的仍是政府，顯然不合理。公眾作為建設項目環境影響的承受者，有權利知道建設項目即將對自己周圍環境的損害，亦即公眾有對建設項目環境影響的知情權。對于那些對環境危害嚴重的建設項目，公眾更享有加以阻止的權利。

環境影響評價中的公眾參與，已經成為各國特別是民主法治國家的通行做法，其基本目的在于通過廣泛聽取利害關系人或利害團體的意見和要求，使政府在對污染性設施的設廠或開發活動的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態環境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環境侵害。

正是基于此，曲格平告訴記者，《環境影響評價法》提出的公眾參與及獨立的專家審查，是該法僅次于戰略環境影響評價的另一大突破。在過去的環保法律中，還從未正式提出過公眾參與環保決策和監督。曲格平相信，隨著公眾參與及獨立的專家審查制度的實施，環境影響評價將能夠保證其公開與公正。

加強公眾參與，對建設單位是一種監督和促進，對評價單位也提出了更高的要求。薛祥中告訴記者，我國目前所嘗試的公眾參與環境影響評價仍以聽證會的方式為主，但國外還有通過媒體發布公告等方式以方便公眾的參與，我國也將進一步把公眾參與這一制度加以推廣普及。

環境影響評價

環境影響評價是指政府經濟發展規劃以及建設項目實施后，對可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，并進行跟蹤監測的方法與制度。

環境影響評價作為一項強制性的環境行政管理制度，一般認為最先出現于1969年美國《國家環境政策法》，其后瑞士、澳大利亞、法國、加拿大、英國等西方發達國家紛紛以立法明確了這一制度。及至20世紀70年代，巴西、泰國、印度、馬來西亞、印度尼西亞、中國等發展中國家也開始實行環境影響評價制度。一些國際組織對該制度的推行和運作也相當重視，如世界銀行決定在審查與開發活動有關的貸款、投資計劃時包括對環境造成的潛在的影響，并設立專門的監督組織，要求受援國提交環境影響報告等。正是由于環境影響評價往往在項目規劃建設實施之前就進行，因而對于環境的保護起著防患于未然的預防功能，被認為是一項從源頭防止環境破壞的制度，是預防性環境政策的最重要支柱之一。

“十五小”

1996年8月6日，國務院頒發了《關于環境保護若干問題的決定》（國發（1996）31號），要求在1996年9月30日以前，對當時所有年產5000噸以下的造紙廠、年產折牛皮3萬張以下的制革廠、年產500噸以下的染料廠，以及采用“坑式”、“天地罐”和“敞開式”等落后方式煉焦、煉硫的企業，土法煉砷、煉汞、煉鉛鋅、煉油、選金和農藥、漂染、電鍍以及生產石棉制品、放射性制品等企業，由縣級以上人民政府責令取締。后將以上范圍內的企業統稱為“十五小”企業。