權(quán)衡中的兩難

幾年以前，世界銀行做過一個報告，對一般國家（包括中國）提供稅收優(yōu)惠的得失進(jìn)行分析，主要是比較通過稅收優(yōu)惠吸引的外資數(shù)量以及通過稅收優(yōu)惠造成的財源流失數(shù)量。這兩個數(shù)量對比所得到的一個結(jié)論是，提供稅收優(yōu)惠對于東道國并不合適。報告指出，稅收優(yōu)惠并不是吸引外資唯一的因素。外商到中國投資，一般政策上的優(yōu)惠，當(dāng)然是其考慮的重要因素。但是，外商要進(jìn)行長期投資，更看重的是法律體系的完備性，政策的穩(wěn)定性以及規(guī)則的透明度。

Wells教授的分析更為細(xì)致和深入，特別是更為鮮明和強烈地指出與稅收優(yōu)惠相聯(lián)系的政府機(jī)構(gòu)的貪污腐化、設(shè)租給整個經(jīng)濟(jì)帶來的隱性間接成本。從上述角度揭示的道理應(yīng)當(dāng)引起我們的警醒。這是第一個層次。

我們還需要考慮第二層面的問題。對稅收損失，擠出投資，稅制不規(guī)范，官僚主義腐敗，以及運行中的一些弊病，我們此前并非沒有認(rèn)識。問題在于，如果這些不合理的因素這么明顯，為什么后起的欠發(fā)達(dá)的國家在實施現(xiàn)代化戰(zhàn)略，從而加快縮小與發(fā)達(dá)國家之間的差距時，都無一例外地選擇實施稅收優(yōu)惠呢？

我的一個解釋是，因為法律體系的完善、政府的透明度、政策環(huán)境穩(wěn)定都需要一個相對漫長的過程來實現(xiàn)，這些是慢變量；而稅收優(yōu)惠可以馬上做出來，是一個典型的快變量。

以中國的開放為例。稅收優(yōu)惠是在一系列制約因素之下的一個可選擇的積極方式。改革開放之初，稅收優(yōu)惠并不僅僅是簡單地吸收了外國資金，更作為一個支撐開放度的支點，并且反過來逼迫國內(nèi)對改革有所動作。原來我們意識到要改變的東西，在沒有開放的壓力下往往不會改變。這是一個以開放促進(jìn)改革的過程。我們管理的創(chuàng)新、技術(shù)的創(chuàng)新乃至機(jī)制和體制的創(chuàng)新，都在開放的情況下被驅(qū)動、推進(jìn)。實際上，法律體系的建設(shè)等等是隨之而來的。

比如，入世后逼著我們清理政府的文件柜，清掉一系列拖著沒有清理的東西，這是開放下的綜合效應(yīng)，也是法治化和改進(jìn)法規(guī)體系的一種前提。稅收優(yōu)惠引進(jìn)一筆資金的同時，帶來的還有許多新的觀念，特別是促使機(jī)制轉(zhuǎn)換的理念。進(jìn)而帶動各種創(chuàng)新。在中國改革初期我們已經(jīng)看到這種情形。這樣的歷史階段上，稅收優(yōu)惠的必要性自然會更強烈一些。

以后隨著市場體系的發(fā)展和完善，向一視同仁、國民待遇的政策環(huán)境靠攏，是發(fā)展的一個應(yīng)有趨勢。但在目前階段，引進(jìn)外資仍有較強烈的綜合效應(yīng)，中國政府在內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌等方面采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，并不是馬上就改變，是有一定道理的。

難題在于，要順應(yīng)這種長期趨勢進(jìn)行政策調(diào)整，政府體系內(nèi)部難免有阻礙。因為官員可以通過具體掌握優(yōu)惠嘗到甜頭，動機(jī)上不想大力度縮減。一個典型的例子是，按規(guī)范分級財政的邏輯，地方有一定的稅收調(diào)整權(quán)，但現(xiàn)在這種權(quán)限很容易被過多過濫地運用。

既然優(yōu)惠是一個有效打開局面的政策，同時又可能造成設(shè)租尋租的行為，我們就要處理好第三個層次的問題。我們要從一個現(xiàn)實中混沌的、非規(guī)范的狀態(tài)，一步步走向比較規(guī)范的狀態(tài)，這個過程中要有一個權(quán)衡，如西方所稱的trade off。開放促進(jìn)改革，但其初期發(fā)展過程中諸如稅收優(yōu)惠這類措施反過來可能成為官員尋租的一個支點?；饧鹊美娴淖枇κ窃谶^程中必須處理好的問題，客觀上這是個政府自我改革的硬過程。需要強調(diào)和努力克服的是權(quán)衡中的兩難困境。