以法律規范鄉村關系

中國農村的基層民主經過15年艱難的發展歷程，取得了很大的成果。但是由于既沒有適合于民主的傳統文化基礎，也沒有足夠的懂選舉和自治的政府行政人員，中國農村基層民主的發展遇到了很大的問題。主要表現在兩個方面：一是嚴重的違法選舉大量存在，而且不能及時得到糾正；二是鄉鎮政府對村自治事務的肆無忌憚的干預，尤其是隨意大面積地撤換經農民選舉產生的村委會成員。這種做法嚴重破壞了國家有關村民自治的法律。

之所以出現這些問題，主要是鄉鎮和村的關系沒有解決好。按照《組織法》的規定，實行村民自治之后，鄉鎮和村要由“領導”關系變為“指導”關系，但是具體什么是“指導”關系，沒有明文規定。“領導”和“指導”的區別在法律上不清楚，概念很模糊，而目前我國又沒有相關的處理“鄉村關系”的法律文件，因此如何處理鄉村關系就要取決于地方干部的認識水平。而對于很多鄉鎮干部來說，傳統的指揮命令的辦法是最容易的，這就造成了村民自治和傳統的政府統一控制的管理模式之間的不一致。

這是舊的政府體制和新的社會結構之間的沖突，表明目前適應村民自治和民主的制度建設及法律規范遠遠不夠，需要進行大量的改革和建設。

1.當務之急是要從法律上制定一個“鄉村關系法”，以法律條文來具體規范鄉鎮政府和村委會之間的關系，從而保證村民的真正自治。這個法律要一條一條地具體劃分鄉鎮政府和村委會之間在財務和事務上的權力和責任。村級的財務和村級的人事權要明確劃歸農民自治管理，鄉鎮不得向農民進行任何在國家法律規定以外的攤派和征收。

這些要明確地以法律和法規的名義固定下來，任何人都不得違反。如果在全國進行立法條件還不具備，可以考慮在某些已經具備了條件的省先行試驗。

2.為了保障鄉鎮對村級事務的“指導”，可以考慮由鄉鎮向各個村派出聯絡員或助理，實際幫助村委會進行文書處理、法律協助，處理經濟事宜，建立與鄉鎮的聯系等，但這些人不得干預村的內部事務。像目前這樣的空洞和模糊的“指導”，只能使鄉村關系繼續產生大問題。

3.鑒于目前鄉鎮對村一級選舉干預較多，應該考慮在選舉中避免鄉鎮的干預。比較好的辦法是在縣或縣以上政府成立常設的選舉委員會，根據國家的規定制定適合本地的選舉辦法，并主持當地的選舉（包括村委會和鄉鎮人大、縣級人大代表的選舉）和各種補選、罷免工作。這樣可以避免鄉鎮對選舉的直接操縱。在選舉的時候由選舉委員會向各鄉鎮派出經過培訓的選務人員，和各鄉鎮共同組成鄉鎮一級的選舉委員會，監督選舉的進行。選舉委員會在沒有選舉、補選和罷免的情況下，可以做調查研究和培訓干部的工作。常設的選舉委員會也可以幫助地方逐漸培養起一批懂得選舉和了解地方選舉情況的干部。

進行這種改革要避免產生一種誤解，即用政府的委員會來主持選舉就是干預村民的自治事務。其實世界各國的地方選舉都是由中央或地方政府主持的，這樣有利于制定一個統一的選舉辦法，使選舉更加公平而且避免鄉、村的人為操縱。

4.在目前的“海選”提名中，候選人是由選民的提名票的多少來決定的。許多地方不管候選人本人意愿如何，只要選民的提名票多就選其為候選人。在潛江和其它地方，不少這樣的人由于是被動當選，工作積極性不是很高，工作也不很努力，以致于被鄉鎮政府撤換。而這些人在被撤換以后也不去據理力爭，造成了鄉鎮政府可以隨意撤換村委會成員的現實。這種提名制度需要改革，應該采用以自我報名加預選為主要的提名辦法。

5. 有些村委會成員由于本人辭職、生病、刑事問題而自動或被動離職，對此要規定一個比較規范的新成員補選條件和程序，同時也要設定規范的村委會成員的罷免程序。

6.逐步在地方建立一個由人大代表、新聞媒體、專家學者以及農民及各界群眾代表組成的對于村民自治和選舉的觀察監督體制，加強社會對政府實行村民自治的監督力度。

在過去一長段時間內，因為是從零開始，有關決策者和執行者在推行農村基層民主時主要強調選舉和民主的普遍性，而有意無意地忽略了選舉和自治的質量。從中國基層民主發展的戰略角度著眼，這也許是正確的選擇。但在基層民主已經走過了15年的今天，進行持續的制度改革，完善法律體系，提高民主的質量，應是最重要的事情。