如何有效改善外商投資環境

外國直接投資是本國經濟的重要驅動力量，對于發展中國家尤其如此。在當前國家之間對外國直接投資的競爭十分激烈的時候，努力創造對外國投資者具有吸引力的投資環境殊為必要。

傳統上，一個主要的措施是提供稅收優惠（重點是免稅期優惠）。不過，吸引外資并非沒有成本。在發展中國家中，特別是在亞洲金融危機之后，結合大量扎實的經驗研究，稅收優惠可能產生的成本效益問題重新回到一些政府的政策日程上。

對發展中國家的研究表明，由于這些國家的基礎制度條件尚不完善，提供稅收優惠的成本很高。成本決不僅僅局限于直接的稅收損失。大量經驗足以判定，這些成本至少可以包括以下幾項：1.稅收損失；2.擠出投資；3.稅收體制的破壞；4.官僚主義和腐敗；5.政府官員工作重心轉移。

成本之一是稅收損失。給以任何方式前來投資的投資者提供免稅期都會造成直接稅收損失，另外，提供免稅期限超過了吸引投資者所需要的最低期限同樣造成這種損失。

比較不容易觀察到的是，免稅期通常也會造成額外的國家間接稅收流失。在現行的免稅期制度下，常常是一個企業的某些部門享受免稅期，而另一些部門則不得不繳納正常稅收。這使得公司可能將利潤從所需繳納的實體轉移到不需納稅的實體。同樣，公司可以將管理費和財務支出分攤到其下屬企業以減少交稅。

只要這種情況存在，轉移利潤的漏洞就很大。稅管部門很難發現問題之所在。假如政府向某些地區的企業提供稅收優惠而向另一些企業征稅，那么免稅期的管理問題就可能更加嚴重。

此外，一般的稅務局在一個企業享受免稅期間不會密切注視企業的賬目。因此企業在免稅期間可能篡改資產購置、折舊費及其他賬目，以便在免稅期結束后減少報出的所得從而少交稅。到了那時，進行追溯審計是不可能的。

稅務部門想堵塞這類漏洞，往往采用武斷專橫的規則，結果給人的印象是，這些部門官僚主義嚴重、缺乏透明度，從而損害外商投資。

成本之二是擠出投資。不論稅收漏洞是因何種原因造成、直接的還是間接的，都意味著沒有獲得免稅期的企業所交稅收必須高于獲得免稅期的企業以便滿足國家稅收需要；否則的話，必須要減少公共支出，其結果也許是削減社會性支出。

假如這個稅率達到了影響投資決策的地步，在未得到稅收優惠的項目上的投資就可能減少。其凈后果甚至可能是：實行優惠時的總體投資額少于不實行優惠時總體投資額。

成本之三是稅收體制的破壞。當為了吸引外資而提供稅收優惠時，本國政治因素會介入，為本國投資者爭取同樣的優惠，而國內投資者的投資決策受稅收優惠影響的可能性要小得多。

如果一家合資公司得到稅收優惠，本國的合作伙伴自然能從中收益。雖然在理論上可以免除利潤中屬外國投資者的那部分稅收而向屬本國合伙人的那一部分利潤征稅，但在大多數國家中，政治家都會使得這個舉措無法實行。這使得用來吸引外國公司的稅收優惠差不多都會造成國家稅收的流失，因為本國公司必須享受同樣的優惠。這被稱為“公平政治”。

慣性和公平具有很強的政治吸引力，往往會破壞為“先驅型”投資者提供稅收優惠的工作。“先驅型”投資者所面臨的未知因素可能要比后來的投資者嚴峻得多，但在實踐中，很少政府會反對這樣的觀點：新投資者應當享受與處于同樣行業、承擔同樣規模項目的早期投資者相同的稅收優惠。許多政府幾乎一律給同行業中后來的投資者以稅收優惠，即使在吸引這部分投資時并不需要給予優惠。

免稅期屆滿時，“公平政治”常常又會干預。當一家免稅期屆滿的公司宣稱它無法與獲得稅收優惠的新公司進行競爭時，政府往往很難駁斥。“短”免稅期因此可能變成接近永久性。在斯里蘭卡等國家就發生過這種情況，即使免稅明顯不能帶來新投資，免稅期仍然常常被延長。

成本之四是官僚主義和腐敗。一個政府機構一般人手有限，不能快速應對復雜問題。投資者常常要等上數月才能知道結果。延誤會使人覺得這是一個官僚主義國家。而且，在漫長的等待期間，投資者可能轉到其他地方投資。

更為嚴重的是，腐敗和延誤會拒絕和排斥投資。經驗研究表明，在被賦予“寶貴的”決定權之后，極少政府能夠避免腐敗。

腐敗作風會破壞東道國的投資環境。初始階段因腐敗所付出的代價甚至更高，即使索要的錢財很少，給投資者的第一印象也是一個腐敗政府的印象，這很可能把投資者嚇跑。

成本之五是政府官員工作重心轉移。得到好處的官員可能不再去思考和解決對外國投資具有更大意義的問題，從而導致交易成本增加。

由于發展中國家實行的稅收優惠政策的各種顯形和隱性的成本很高，所以對于國家整體而言，此舉的凈效益往往甚微。那么為什么在這些國家中仍然普遍使用這些優惠呢？

主要有三個因素造成這種現狀：

——部分政府官員擔心外國投資者會認為自己國家的競爭力不如其他國家。盡管研究和一些沒有提供優惠的國家的經驗都說明不會發生這種現象，但這種擔心在注重政績的官員中仍然存在。

——政府官員覺得，提供免稅期的辦法比起實行難度更大但能提高本國對外國投資者吸引力的改革來得容易。改革就意味著要減少官僚主義、減少貪污腐敗、改善基礎設施等等。這些改革需要提高管理水平、需要資金，是個極其費力的過程。而提供稅收優惠只需要大筆一揮就完事，而且，由此付出的代價也是隱蔽的，不易察覺。

——在提供稅收優惠的過程中，存在著嚴重的“委托－代理”問題。各個政府機構都競相追逐提供稅收優惠的權力，因為如果這些稅收激勵能夠創造利益，那么得到好處的是這些管理機構。另一方面，這些管理部門卻并不承擔上述的成本，成本是由國家財政部門（進而是整個社會）承擔。在一般情況下，各個投資管理部門都有這個動力，并且會形成提供稅收優惠的壓力集團。

許多發展中國家采取許多方法來減低由此引致的各種成本，但都見效甚微。事實上，要想改善投資環境，比之稅收優惠，改革基本的體制和投資促進機構，是更為根本的方法。

政府部門內部的投資促進機構，固然因為與政府的良好關系可以影響其政策，并因此幫助投資者。但是，這類機構難以吸引以市場為導向的專業人員，在吸收外資中常常力不從心。而它們的專業人員在與外國投資者建立關系時往往不愿走出辦公室，從而對于改善投資環境的具體工作知之甚少。

與此相對，那些“半政府”的及在工薪、雇用和解雇方面不受政府正常規定約束的機構較容易吸引到以市場為導向的專業人員。但這些機構與政府通常較疏遠。因此，雖然它們常常更有效率，但在項目實施過程中提供幫助方面則做得較差。

在政府機構之間開展競爭，有助于解決這個兩難問題。而且，也確實存在著引進競爭機制的機會。在印度尼西亞，負責退稅和免稅的不同組織之間、出口加工區和保稅區之間開展競爭，可以遏制貪污腐敗和官僚主義行徑。如果某一個組織給出口公司設置太多障礙，這些公司就可能轉向另一個組織，使設置障礙的組織面臨客戶減少的局面。

另一個重要的方法是，引進私有部門，承擔投資的促進工作。實踐中，一些國家已經有一些投資銀行的公司在做這件事，并取得一定效果。關鍵在于該私營部門必須對行業精通，并能得到潛在投資者的信任。

改善投資環境，同樣也是在為其它政策目標服務。如果官僚主義起著重大作用，那么外國投資者為接近官僚主義者，就很可能將其工廠建在大城市中心附近。因此，減少官僚主義有利于鼓勵投資者將資金投向其他地區。官僚主義的障礙對于小投資者來說更為嚴重，因為他們難以承受打點官僚主義者（和腐敗者）的費用。但是，中小投資者往往能帶來更多的勞動密集型技術，從而帶來更多的就業機會。