全面推進戶籍制度改革

據權威部門預測，到2005年，我國流動人口將達到1.3億人。戶籍理論問題研究專家劉宏斌說，問題不在于人口流動，而在于外圍條件和制度如何適應人口流動的現狀，不能用計劃經濟的觀點來考察和預測市場經濟下的變化。一句話：戶籍制度的改革不是形式上的一種創新，它的最終目的是促進當地經濟和社會的全面發展。

戶籍制度改革將為最大限度地發揮人的知識、智力、智慧創造條件，使人才這種最重要的資源得到合理配置。這是我國社會發展的必然要求，是社會進步的重要標志，對國家經濟的發展和人民生活的改善將產生深刻的影響，其意義是劃時代的。但要達到戶籍制度改革的最終目的——實現遷徙自由尚需時日。

全國人大代表提出了憲法修正案

隨著國家戶籍制度改革的推進，一項與傳統戶籍制度相矛盾的“遷徙自由權”的問題在今年3月召開的全國人民代表大會上被提了出來。廣東籍人大代表陳麗妮以發起人身份率先向大會提交了《盡快將公民“遷徙自由權”納入憲法修正案》的議案。

陳麗妮在議案中指出，1998年，我國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該公約第十二條給出了遷徙自由的范圍：合法處在一國領土內的每一個人在該領土內享受遷徙自由和選擇住所的自由。陳麗妮提出，我國1975年憲法開始取消遷徙自由條款，后來的1978年及1982年憲法都沒有恢復公民遷徙自由權。

我國從1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》來看，它確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本準則，公民除就業、升學、工作調動等可以遷徙外，一般沒有選擇居住地的權利。

鑒于上述情況，陳麗妮等代表提議案建議：將“公民遷徙自由權”納入憲法修正案；以與國際接軌為原則，我國應將戶口審批制度改為遷徙登記制度；通過司法審查的方式推動制度的變遷。

中國人民公安大學治安系專家王太元指出，改革并不意味著取消戶口，而是要從根本上改變人口遷移方式，將目前的行政調控為主轉為經濟調控為主，形成國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇的遷徙調控新格局。

人口合理流動已成潮流

我國現行的戶口管理是將勞動用工、住房、醫療、教育、就業等公民權益同戶口性質相掛鉤，并劃分為“農業戶口”與“非農業戶口”，這種做法在歷史上曾發揮過積極作用。如今，現行戶籍制度的弊端日益顯現，主要表現為：實行戶口二元管理結構，人為分割城市人口和農業人口既不合理也不科學；此外，戶口遷移限制太死，影響了公民的正常合法遷移。

小小一冊戶口本，為什么有如此大的束縛力呢？戶口的作用與它被賦予很多功能的特點有關：1958年頒布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，與1955年出臺的《市鎮糧食供應暫行辦法》，以及以后陸續出臺的一系列政策和規定，將戶口與勞動用工、住房、教育、社會福利等公民的權益掛起了鉤。

現在，市場大潮洶涌而來，越來越多的人開始遠離鄉土闖蕩世界。但已經實行了40多年的戶籍制度還是像一條無形的帶子，束縛著人們的自由流動。

在許多大中城市，沒有所在城市的戶口就無緣買經濟適用房，只能多拿票子買商品房；翻看當地晚報的招聘信息，許多單位都要求求職者要有所在城市的戶口，許多青年人因此到處碰壁；分居兩地的年輕夫妻要排隊等好幾年才能團聚；孩子若沒有所在城市的戶口，上幼兒園、學校都要比當地市民多花不少錢；在酒店從事保安工作的小伙子失業了，一時找不到工作，吃了上頓沒下頓，因為他來自農村，沒有失業救濟……

自從1979年的農村土地改革以來，特別是最近幾年，人們越來越發現：變革舊的戶籍制度，迫在眉睫。據公安部和有關專家估算，目前，全國流動人口已達1.1億，其中5000多萬登記為暫住人口。在市場經濟逐漸形成的今天，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流。

人口雙向流動是“自由遷徙”的標志

北京市近5年來出現了不少現代化的小城鎮，比如昌平小湯山、懷柔楊宋、通州宋莊、房山長溝等。這些地方允許外來私營企業通過投資形式為其本人及親屬等辦理北京戶口。據北京市公安局人口處提供的數字，到2001年11月底，已有6699戶15836人被批準落戶。這些小城鎮共引進百萬元以上的建設項目313個，其中千萬元以上的有105個，安排勞動力就業17735人。他們落戶的“手段”是到這些地方投資，同時在當地買房。

據公安部治安管理局戶政處透露，目前，安徽在全省范圍內推行戶籍改革，進一步放寬引進人才戶口遷移管理限制，全面實行在城市投資、興辦實業、購買商品房人員登記戶口的政策。此外，江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川等地的戶籍改革力度也比較大。

40余年來橫亙在中國城鄉之間的戶口藩籬，有望隨著經濟、社會的變化而被打破。在城市中工作、生活的農民，可能根據新政策而變為“城里人”。

農村與城市的最大差別就在于城市普遍建立了社會保障機制，而農村沒有。國家應當在政策、資金上向農村、農民傾斜，以加快農村經濟的發展，為農村社會保障的建立奠定經濟基礎。農民獲得了保障，農村醫療衛生、居住條件得到改善，城鄉差別得以縮小，也必然會帶來城市人口向農村的流動。這種人口的雙向流動是“自由遷徙”的標志。

據了解，各地將根據國務院發布的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》確定的推進城鎮化發展戰略的要求，逐步放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動。鑒于我國目前城鄉差別、地區差別還較為懸殊而且在今后相當長的時期內這些差別仍將存在的現狀，首先要全面推進小城鎮戶籍管理制度改革，為整個戶籍管理制度改革積累經驗。同時，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，由各地人民政府根據當地經濟和社會發展的實際需要及綜合承受能力制定城市發展總體規劃和人口發展規劃，以落戶條件取代計劃指標。特大城市和大城市要保持人口的適度機械增長，對其周邊地區和衛星城鎮，要制訂相應的鼓勵措施，以吸納城區人口和本市農村人口為重點，促進其人口規模的形成和逐漸擴展。

中國人民公安大學治安系學者伍先江認為，我們不是討論戶籍制度“廢止”的問題，而應討論“戶口遷移制度”能不能讓人口完全自由地流動。我國今后發展的方向，肯定是實現自由遷移，這個目標是隨我們經濟發展的大目標確定的。市場經濟體制要求勞動力的自由流動，達到合理配置。對個人也是公平的。這個大方向什么時候能實現？他說，這是個經濟發展、改革政策到位的問題，現在不能馬上實現，因為可能帶來一系列社會問題。兩個主要條件———固定住所和穩定的職業或收入———是改革的一個方向。最終可能達到：依據居住地來登記戶口，而不是現在的遷移審批制；依據職業來進行農業人口還是非農業人口的統計，但僅僅具有統計意義。這是長遠目標。