沈陽“圈地運(yùn)動(dòng)”

沈陽市城東，小河沿旁的動(dòng)物園一片安靜——被廢棄的虎園、猴山、海豚館、鳥屋里長(zhǎng)滿了荒草，海豚館旁的氣槍射擊場(chǎng)內(nèi)，記分板上蒙著一層厚厚的灰塵。

這是沈陽最早的公園，1906年建立，1979年改做動(dòng)物園。它也是沈陽最有名的大眾晨練場(chǎng)地。每日清晨，這座擁有20萬平方米樹林、10萬平方米湖面、百余棵古珍樹木、總占地62萬平方米的古老園林的每個(gè)角落，都可以看到早起的人們。

1998年，就是這座動(dòng)物園，引發(fā)了市政府與市人大之間最激烈的一次爭(zhēng)執(zhí)。

爭(zhēng)執(zhí)的起因是，當(dāng)時(shí)擔(dān)任沈陽市長(zhǎng)的慕綏新批復(fù)城建局的文件，同意將大部分動(dòng)物遷往市郊的野生動(dòng)物園，原址南邊的26萬平方米園地改為商業(yè)開發(fā)（房地產(chǎn)項(xiàng)目）。

政府的決定幾乎立刻激起了沈陽市一批人大代表的反對(duì)。起草質(zhì)詢案要求政府合理解釋的市人大常委會(huì)委員、人大城建委主任王佑啟說，“沈陽在綠地嚴(yán)重缺乏的中心城區(qū)，將一個(gè)歷史悠久的公園用來做商業(yè)開發(fā)，于民無得，與規(guī)劃不符。”

雙方的矛盾在這一年的沈陽人大代表會(huì)上終于爆發(fā)，許多人記得當(dāng)時(shí)發(fā)生在會(huì)場(chǎng)的一幕——市委書記慕綏新與人大代表王佑啟隔桌辯論。你一言我一語，互不相讓，氣氛非常緊張。情緒激動(dòng)的慕綏新甚至指著王說，“你這樣的人，怎么當(dāng)上人大代表的？！”

動(dòng)物園風(fēng)波，最終以人大的“局部勝利”告終——部分動(dòng)物遷往棋盤山風(fēng)景開發(fā)區(qū)，園林南邊的26萬平方米保持了原貌，仍然是一片供市民休養(yǎng)生息的綠地。

深諳當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境的一位人大代表說，這是沈陽自90年代持續(xù)不斷的土地開發(fā)熱潮中一場(chǎng)典型的利益之爭(zhēng)，而此前此后，這種爭(zhēng)執(zhí)均未曾停止。

首輪開發(fā)留下三大后遺癥

沈陽的第一次土地開發(fā)熱，開始于1992年底，此后兩年達(dá)到高潮。以下兩個(gè)數(shù)據(jù)可以說明當(dāng)時(shí)的盛況：1993年，沈陽從事房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的企業(yè)總數(shù)達(dá)到了500多家——而今年僅余290多家；同年，在沈陽繁華的太原街，一條街區(qū)就匯聚有20多個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目。

這次土地開發(fā)熱并不是“忽如一夜春風(fēng)來”，它既是對(duì)全國(guó)土地開發(fā)熱的回應(yīng)，也具有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)背景。

當(dāng)時(shí)，席卷全國(guó)的土地開發(fā)熱有一個(gè)共同背景：從上世紀(jì)90年代初起，國(guó)有土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓（見背景資料）。很長(zhǎng)時(shí)間以來，我國(guó)對(duì)土地管理是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要，實(shí)行無成本劃撥的，根本不存在市場(chǎng)交易問題。直到1986年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》出臺(tái)，規(guī)定了土地出讓有兩種方式：行政劃撥和有償出讓，1988年3月人大修改了憲法，補(bǔ)充了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”一句，土地從無價(jià)值、可以免費(fèi)奉送的東西，變成了稀缺的資源或資產(chǎn)。那時(shí)候，只要通過“關(guān)系”獲得土地，一轉(zhuǎn)手就可以獲得數(shù)倍乃至數(shù)十倍的暴利，于是，尋租現(xiàn)象蜂擁，幾乎席卷神州的“圈地運(yùn)動(dòng)”轟轟烈烈地開展起來了，1992年，“開發(fā)區(qū)熱”達(dá)到高潮。

“而在沈陽，這個(gè)日現(xiàn)沒落之態(tài)的重工業(yè)基地，政府是希望通過土地開發(fā)，為本市培養(yǎng)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。”沈陽市房地產(chǎn)研究所副所長(zhǎng)范翰章說。

當(dāng)時(shí)，政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的管理相當(dāng)松散。從事房地產(chǎn)開發(fā)的主體，幾乎不受什么限制，銀行、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有大中型企業(yè)、事業(yè)單位，只要有一定的資金實(shí)力，都可以從事地產(chǎn)開發(fā)。而在此基礎(chǔ)上，政府又進(jìn)一步放低了對(duì)地產(chǎn)立項(xiàng)的資金門檻——據(jù)業(yè)內(nèi)人士回憶，最低時(shí)，50萬元就可以拿到一個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目。如果按2000元/平方米計(jì)算，50萬元能買到的面積是250平方米，（按沈陽的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)）它僅僅相當(dāng)于４套70平方米左右的房子。

這輪土地開發(fā)熱潮的主戰(zhàn)場(chǎng)是城市的老商業(yè)區(qū)，像太原街、沈陽北站都是當(dāng)時(shí)炙手可熱的黃金地帶，而后來的事實(shí)證明，戰(zhàn)場(chǎng)上留下來了不少“后遺癥”：

“后遺癥”之一：半截子工程。

上文提到太原街的20多個(gè)項(xiàng)目，之后有6個(gè)成了半截子工程，占地面積達(dá)6萬平方米。還有5塊占地面積4.25萬平方米的土地，甚至未動(dòng)工就閑置了下來，

沈陽市房地產(chǎn)研究所研究員齊錫金認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的開發(fā)商魚龍混雜、實(shí)力參差是造成半截子工程的主因，而房地產(chǎn)開發(fā)需要的資金量又非常大，實(shí)力弱小的開發(fā)商往往依靠銀行貸款、負(fù)債籌資和建筑商墊資來解決，一旦縮緊銀根，就很容易出現(xiàn)問題。

“后遺癥”之二：市區(qū)高價(jià)值土地開發(fā)到幾近枯竭。

由于這段時(shí)期大量國(guó)有土地被占用，沈陽城區(qū)內(nèi)價(jià)值較高的可使用土地已近枯竭狀態(tài)。截至1998年，只有老工業(yè)區(qū)——鐵西區(qū)尚存一定土地增加潛力，但是，這個(gè)區(qū)的污染物清除成本非常之高，一直令地產(chǎn)開發(fā)商們望而卻步。

“后遺癥”之三：土地出讓金大量流失。

沈陽市從1992年開始實(shí)施土地出讓金制度，按照規(guī)定：凡以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，均需繳納土使使用權(quán)出讓金。1994年，沈陽按土地的區(qū)位價(jià)值，將市區(qū)的土地出讓金分為10個(gè)等級(jí)，最高900元/平方米，最低不到200元/平方米。

但是，很多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)采取各種手段，規(guī)避繳納土地出讓金。

沈陽市房地產(chǎn)研究所副所長(zhǎng)范翰章，根據(jù)市統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)估測(cè)得出：1992至1997年，全市共出讓城區(qū)土地547萬平方米，按各類用地每平方米427元的平均價(jià)格（沈陽土地局法1994――67號(hào)文件規(guī)定），市財(cái)政應(yīng)收土地出讓金23.5億元，但實(shí)際只收回3億元，平均后，每平方米的價(jià)格不到55元!

二次“圈地”隱藏雙重內(nèi)幕

1998年以后，沈陽市土地開發(fā)進(jìn)入第二輪高峰。這次熱潮同樣有一個(gè)宏觀背景——1998年，國(guó)家推出了住房體制改革。改革的主要結(jié)果是：房屋的產(chǎn)權(quán)歸于個(gè)人，以此為標(biāo)志，城市的消費(fèi)主體也由單位、企業(yè)、公司轉(zhuǎn)為個(gè)人，人們通過購買住房，間接地購買城市的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品，為城市的規(guī)模開發(fā)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。同年，國(guó)家還制訂了刺激內(nèi)需的發(fā)展策略。

在國(guó)有企業(yè)仍然舉步維艱的沈陽，政府也仍然將刺激內(nèi)需的很大一部分希望寄托在土地開發(fā)上。

不同的是，這輪開發(fā)的目標(biāo)由城區(qū)移到——城鄉(xiāng)結(jié)合部。

城區(qū)內(nèi)的土地已近枯竭，環(huán)繞在沈陽城區(qū)與鄉(xiāng)村之間的結(jié)合部，卻有1萬平方公里的廣大土地。最重要的是，新《土地法》（1998年８月頒布）實(shí)施后，沈陽市加強(qiáng)了對(duì)城區(qū)土地審批的監(jiān)管，而對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理卻不那么嚴(yán)格。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地成本低、空氣新鮮，也陸續(xù)得到開發(fā)商的認(rèn)同。

也是在這一年，沈陽政界一對(duì)著名的貪官——慕綏新（1997年2月至2001年12月任沈陽市市長(zhǎng)）、馬向東（1993年至1999年任沈陽市副市長(zhǎng)）相繼掌控了沈陽的土地審批大權(quán)。

1997年至2000年間，慕、馬等人以批條子的方式，出讓大量的國(guó)有土地使用權(quán)，從中收取賄賂。一個(gè)駭人聽聞的事件是：慕、馬等人曾將沈陽中街一塊價(jià)值1.2億的土地，批給老干部局做活動(dòng)場(chǎng)所，政府分文未取。事實(shí)上，老干部局不過是幌子，幕后的獲益人是當(dāng)時(shí)沈陽的黑社會(huì)頭目劉涌，他也并非分文不掏，除了允諾給老干部局600萬以外，“輸通關(guān)系”就花了4000萬元。

在此背景下的沈陽第二次“圈地運(yùn)動(dòng)”，隱藏著內(nèi)幕重重。

內(nèi)幕一：以高科技農(nóng)業(yè)之名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。

在沈陽城鄉(xiāng)結(jié)合部，可以看到大大小小幾十個(gè)農(nóng)業(yè)莊園。早期有西北部的“荷蘭村”，最大的是渾河大市場(chǎng)附近的“菲菲澳家”。這些被視為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)典范的園區(qū)，卻無不具有房地產(chǎn)開發(fā)之嫌。

最初以高科技農(nóng)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)的荷蘭村，曾在沈陽的報(bào)紙上和公共汽車車體上，明目張膽地大打房地產(chǎn)銷售廣告，而“菲菲澳家”占地8平方公里，當(dāng)?shù)卣揪筒痪邆鋵徟绱舜笠黄氐臋?quán)限。

內(nèi)幕二：國(guó)家與農(nóng)民兩頭受損。

《土地法》54條規(guī)定：如果國(guó)有土地屬劃撥使用，則不必繳納土地出讓金。沈陽市從1997年至2000年期間，行政劃撥供地占城市建設(shè)供地總量的77%。2000年，這個(gè)特大城市批租土地收回的出讓金僅為人民幣7000萬元，而附近一個(gè)批地量遠(yuǎn)不及沈陽的中等城市，同年收回的出讓金卻高達(dá)人民幣2.8億元。國(guó)家的財(cái)政收入大量損失。

而在城鄉(xiāng)結(jié)合部，大部分土地的所有權(quán)歸集體所有，如果開發(fā)，需要從農(nóng)民手中把耕地征上來變?yōu)閲?guó)有，同時(shí)必須付給農(nóng)民一定的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償包括三部分：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)按面積計(jì)算，發(fā)給村集體，也可以分給個(gè)人；安置補(bǔ)助費(fèi)按需安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，發(fā)給需要安置的個(gè)人；地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)則根據(jù)實(shí)際情況算。

記者在實(shí)地調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)相當(dāng)多的農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償?shù)幕緲?biāo)準(zhǔn)一無所知。征地前必須召開的村民代表大會(huì)上，村干部給村民的解釋也往往簡(jiǎn)單而含混，荷蘭村的前身——小韓村的村民得到的解釋是：“地是國(guó)家的，現(xiàn)在國(guó)家要收回去了，大家要服從國(guó)家的安排。”

另一個(gè)問題是，由于土地補(bǔ)償費(fèi)往往以集體的名義放到村辦企業(yè)，而村辦企業(yè)賬目不公開，村民的錢，往往很容易就變成了村干部（他們總是同時(shí)擔(dān)任村辦企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)）的錢。而很多農(nóng)民土地被占后，失去了地，沒有工作，得不到補(bǔ)償，生活陷入了困境。

土地問題主因是“政府違法”

兩輪土地開發(fā)熱的9年里，沈陽市共出讓土地2059萬平方米，按1994年價(jià)格，應(yīng)回收土地出讓金87.92億元，但實(shí)際回收是18.85億元，土地資產(chǎn)收益流失達(dá)69.07億元。這意味著：沈陽每年本可以有10個(gè)億的入賬，但實(shí)際上卻只有5000萬元。

“在損失的70億土地出讓金中，1/3彌補(bǔ)了超低房?jī)r(jià)的虧空——由于土地取得成本低，沈陽市地產(chǎn)價(jià)格同比全國(guó)大中城市相當(dāng)?shù)停?/3歸入開發(fā)商的暴利，另外１/3則通過開發(fā)商的暗箱操作，流到了一些政府官員手中。”范翰章說。

沈陽市人大城建委主任王佑啟在接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)表示：“沈陽市土地開發(fā)之所以問題重重，主要是‘政府違法’。”

沈陽市的土地職能部門分別是：

——國(guó)土規(guī)劃局，負(fù)責(zé)批項(xiàng)目；

——市建委，負(fù)責(zé)批開發(fā)商資質(zhì)；

——原國(guó)土資源管理局，負(fù)責(zé)批土地（后與規(guī)劃局合并）；

——房管局，負(fù)責(zé)批房屋銷售許可證。

但是在這４大職能部門之上，還有一個(gè)所謂的“沈陽市房屋開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。這個(gè)辦公室成立于1997年，是慕綏新根據(jù)“大連的經(jīng)驗(yàn)”組建的，它的職能被含混的表述為：協(xié)調(diào)以上幾個(gè)部門的工作。事實(shí)上，它擁有著土地項(xiàng)目的最終審批權(quán)。

原沈陽市建筑設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)、沈陽市人大代表王真新說：“這是沈陽市土地管理級(jí)別最高的部門，也是最容易出問題的部門。”

2000年，這個(gè)小組審批了非常多的用地。小組的一名專家成員說，“甚至連2001年的建設(shè)量都批出來了”。當(dāng)時(shí)擔(dān)任小組組長(zhǎng)的，正是市長(zhǎng)慕綏新本人。

沈陽土地出讓的方式，主要有6種：劃撥、協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣、備案和掛牌。受到最多關(guān)注和非議的恰恰是政府劃撥，劃撥權(quán)的濫用，被認(rèn)為是造成沈陽土地問題的“元兇”。

2001年10月22日，《劃撥用地目錄》正式實(shí)施（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第9號(hào)），劃撥用地的條件才得到明確規(guī)定：只有國(guó)家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，才有權(quán)使用劃撥土地。而在這些嚴(yán)格的定義發(fā)布前，沈陽市的很多土地就以這幾種土地的名義劃撥了出去。

同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)的市場(chǎng)化出讓方式：招標(biāo)、拍賣、掛牌等近幾年才剛剛起步，實(shí)際操作中，“暗箱操作”——中標(biāo)人、競(jìng)得人行賄、惡意串通等的情形已如影隨行。

而大量的違規(guī)非法指令就出自于該小組或某些長(zhǎng)官處。

當(dāng)問題被揭露出來后，土地部門無可奈何，只能補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，用補(bǔ)辦手續(xù)來解決行政決策所造成的后遺癥，直到今天仍然是沈陽一個(gè)不成文的規(guī)定。

不過，值得一提的是，據(jù)可靠消息，2001年以來，沈陽市房屋開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批已相當(dāng)嚴(yán)格，而它的職能事實(shí)上也在弱化，明年，這個(gè)小組就有可能被撤消。

中國(guó)土地政策沿革年表

1986年6月25日，《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布實(shí)施，規(guī)定土地出讓有行政劃撥和有償出讓兩種形式，提出建立土地市場(chǎng)的初步構(gòu)想，結(jié)束了中國(guó)長(zhǎng)期以來主要依靠行政手段和多部門分散管理土地的局面。

1987年，深圳率先采取公開拍賣方式，試行土地有償轉(zhuǎn)讓，規(guī)定土地使用期限是50年。12月，深圳市政府首次拍賣一塊面積為8588平方米的土地使用權(quán)，敲響拍賣出讓土地使用權(quán)的第一槌。

1988年4月，《中華人民共和國(guó)憲法修正案》通過，在憲法里增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款。

1990年5月，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布，城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)行有償出讓、但地下資源、埋藏物和市政公用設(shè)施除外。

1992年2月，國(guó)家土地局制定《劃撥土地使用權(quán)暫行辦法》，對(duì)劃撥土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押的條件作出規(guī)定。

1993年12月，《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例》頒布，規(guī)定：轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)繳納土地增值稅。

1994年7月，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》公布，規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓；土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃。

1997年3月，《中華人民共和國(guó)刑法》通過修改，首次設(shè)立土地犯罪條款——“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”三項(xiàng)，這是我國(guó)土地立法的重大突破。

1998年，國(guó)家推出了住房體制改革，取消福利分房，市場(chǎng)購買主體由集團(tuán)逐步向個(gè)人轉(zhuǎn)化。

1998年8月，《中華人民共和國(guó)土地法》頒布。土地審批由項(xiàng)目審批（也就是市、縣一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目報(bào)，國(guó)家和省一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目批）為批次審批，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，在年度計(jì)劃內(nèi)，市、縣政府可以一次性報(bào)件，一次性審批。

2001年10月，《劃撥用地目錄》頒布實(shí)施，規(guī)定：非國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)。以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，因企業(yè)改制、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者改變土地用途等不再符合劃撥條件的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用。

2002年8月，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布，規(guī)定：農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

值得一提的是：沈陽市早在1994年11月，就發(fā)布《沈陽市人民政府關(guān)于國(guó)有土地實(shí)行有償使用的決定》，規(guī)定：除經(jīng)市政府批準(zhǔn)的國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地繼續(xù)實(shí)行劃撥方式提供土地外，一律實(shí)行有償使用，即以出讓方式提供用地。