誰在為農村義務教育買單

《中華人民共和國義務教育法》頒布實施已16年了。中國已經宣布“基本普及九年制義務教育”。但15歲以上的人口中仍有8500萬人生活在與文字隔絕的狀態(tài)中，學齡兒童失學不能完全杜絕、教師工資被拖欠、農村尤其是貧困落后地區(qū)教育設施落后，仍是客觀的現實。

2001年，國務院發(fā)展研究中心《縣鄉(xiāng)財政與農民負擔》課題組調查了湖北省的X縣、河南的Y縣和江西的T縣。這三個縣都是典型的農業(yè)縣，經濟發(fā)展水平在中部地區(qū)居中等或中上水平，2000年農村人平純收入都在2600元左右。農村義務教育投入的現狀是這次調查的重點之一。

調查的結果讓人頗感沉重。

農民直接負擔的教育投入包括農村教育費附加、農村教育集資及中小學雜費等。農村教育費附加由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責征收，并納入財政預算管理。這三個縣教育費附加在鄉(xiāng)統(tǒng)籌費內所占比重都高達70％以上。農村教育費附加主要用于學校基建投入、發(fā)放教師工資。

農村教育集資也是農村義務教育投入的重要來源。按政策規(guī)定，農村教育集資應用于農村新建、擴建校舍和學校危房改造。但從調查情況看，教育集資相當一部分也被用于發(fā)放教師工資。

農民直接負擔的教育經費還有中小學學雜費。學雜費用于補充學校公用經費和改善辦學條件，一部分學雜費也要用來發(fā)放教師的工資。

從三個縣來看，農村教育費附加、教育集資及中小學雜費等主要由農民直接負擔的教育投入占到了全縣教育經費的40％左右，X縣1990～2000年期間這一比重為47％。農民直接負擔的教育投入和鄉(xiāng)級財政預算內教育撥款加在一起占到了全縣教育經費的80％～90％。

調查報告說，這三個縣都是傳統(tǒng)的農業(yè)縣，鄉(xiāng)級財政收入中工商稅收很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入依然是以農為主，鄉(xiāng)財政用于農村義務教育的撥款大部分來自農民交納的稅費。可見，在現行體制下，農村義務教育的投入事實上主要是由農民負擔的。

調查表明，在各級財政中，鄉(xiāng)財政在發(fā)展農村義務教育中承擔了主要責任。拿Y縣來說，2000年教育經費總額為7026萬元，其中各級財政預算撥款占58％，縣財政占9.2％，鄉(xiāng)級財政占到了48.3％，來自省級以上的財政專款幾乎沒有。

從三個縣的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已不堪教育經費的重負，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和負債嚴重。X縣平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債2411萬元，Y縣平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債650多萬元，T縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均為200多萬元。

中央最近決定，進一步完善農村義務教育管理體制，特別是明確了縣級政府對本地農村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府負責統(tǒng)一發(fā)放。但調查發(fā)現，縣級財政也難承重負。這三個縣教師實發(fā)工資只相當于教師檔案記載應發(fā)總額的60％～70％左右。除了T縣還能勉強保證教師基本工資的發(fā)放外，其他兩個縣均存在嚴重拖欠教師工資的現象。

在調查中，基層干部普遍反映，由于縣可用財力少，基本上也是“吃飯”財政，甚至是“半饑餓”財政。縣里發(fā)工資的錢主要還是來自鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里的錢主要還是來自農民上繳的稅費，最終還是主要依靠農民辦農村義務教育。

這份調查報告同時提出了進一步調整并完善農村義務教育的管理體制和投入機制，具體建議是：第一，農村中小學教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統(tǒng)管。第二，重新核定農村中小學公用經費的最低支出水平，設立學校基建專款。要逐步降低公用經費從雜費中開支的比例。第三，實行費稅改革后，中央應確定一定比例的稅收專門用于教育。第四，進一步完善分稅制，合理降低上劃中央“兩稅”的比例。在國稅的分成比例上，對中西部地區(qū)適當提高比例。