香港的“高官問責制”

今年7月1日是香港回歸祖國和香港特別行政區成立5周年之日，也是董建華宣誓連任特區行政長官并正式啟動“高官問責制”之日。

經多方論證后，董建華此前的4月17日向香港市民公布了思慮成熟的“高官問責制”方案。其核心構想是把香港高級決策官員，由端著不承擔政策責任的“鐵飯碗”的公務員，轉變為由行政長官任命、為執政成敗負責的合約受聘人。

在香港，有人擔心“高官問責制”會破壞香港的民主。但事實正相反：高官問責制本身就是香港政制民主化的產物，同時，它也有助彰顯民眾的力量，使政府對民意發展出更敏銳的觸覺。

原有公務員體系的脆弱

香港的公務員制度延續100多年。在香港1997年回歸之時，為保證香港的穩定與持續發展，除行政長官由英女王任命的“港督”被具廣泛代表性的800人選舉委員會選舉產生的特首替代外，香港的公務員系統基本沿用了原有的行政體系：即在行政長官之下，有政務、財政和律政等3個司，3個司再分管16個擁有決策權的局（如保安局），這些局再分管幾十個負責執行具體工作的署（如警務署）；而所有擁有決策權的3司16局的負責人均由公務員內部產生，政務司司長為“首席公務員”，統領整個公務員隊伍。

1997年回歸之時，前任政務司司長陳方安生領導全體公務員留任過渡。然而回歸不久，從新機場啟用大混亂等一連串事故中，暴露出原來的公務員系統已難以適應新局面。去年1月陳方安生辭職后，社會對公務員的非議還是有增無減，而房屋工程貪污及偷工減料案、拉動就業的基建工程遭遇“牛車速度”等事件，更使香港民眾譴責擁有決策權的高層官員“有權無責”，和公務員隊伍“議而不決，決而不行”、反應遲緩、辦事拖拉等。

顯然，原有的公務員體系已暴露出缺陷——

一是高官人選和“有權無責”的問題。原有香港高官都是從“終身制”的公務員系統里逐級提拔，所以他們雖有在長期的公務員生涯中所形成的講究程序、處事公正等優點，但也難免有作風呆板、不夠果斷、有些在專業領域是外行等缺陷。而且，如果一旦他們的工作有差錯，他們也能在集體失誤的名義下集體免責，或拉出中級或基層官員頂罪。這些都使得政府最高層的執政理念難以貫徹。

二是原有公務員體制缺乏有效監督和激勵機制等問題。香港公務員總體而言素質較高，但制度的缺陷也使偷懶者有機可乘。如審計署揭露出，香港電臺有人一年只做幾小時節目，照拿薪水不誤。

三是政府屬下一些部門工作程序繁復、時限冗長等問題。使市民們頗有怨言。

基于上述原因，近兩年來，香港社會要求董建華建立“自己的治港班底”的呼聲與日俱增。同時各大政黨則幾乎都提出類似于“高官問責制”的建議，以讓高層官員為執行政策的成敗負起責任。

而早在2000年10月，董建華在其第4份施政報告中，就提出需要研究如何加強高層官員承擔相應責任；2001年10月，他在第5份施政報告中披露了“高官問責制”的初步構想；當年12月，他在宣布參選第二任行政長官時明確表示：若獲連任，將改革政府結構，全面推行“高官問責制”。

如今，董建華的成功連任，使“高官問責制”正式浮出水面。

高官不再捧“鐵飯碗”

“問責制”顧名思義，有著“你的責任，出了差錯，唯你是問”的意思。在國際規范的上市公司，享有高薪的CEO（首席行政長官）必須為公司業績負責，如果公司業績不佳，那么CEO就必須負起責任，鞠躬下臺。香港政府推行的這一套“高官問責制”，與之原理相同。其具體內容為——

第一，3個司長和所有政策局局長等政府最高層官員全列入“問責制”范圍，不再是公務員，而是以合約方式聘用，政府也可以向商界、學界等領域禮聘人才。在任期內，他們負責所轄部門的制定政策、解釋政策、推動執行、爭取立法機構和市民的支持等工作，并為其成敗直接向行政長官負責。另外，他們還將進入政府的行政會議，直接參與制定政府的整體政策等工作。而行政長官在需要時可以終止與他們簽下的合約。

第二，機構精簡，原來16個政策局合并為11個。這樣，加上3位司長，“問責官員”的職位一共14個，待遇和以前大致相同。

毫無疑問，“問責制”將使董建華和他的高官們肩上的責任變得更明晰，也更重大。同時它也為內地“領導干部責任制”和“引咎辭職”制度的推行與實施，提供了一個值得借鑒參照的對象。

民主運行下的“權力回歸”

正如一國兩制研究中心負責人邵善波指出的，“高官問責制”，對香港原有的政治體制“既非大變，也非小變”，其核心內容只是把政府高官由公務員身分轉為非公務員身分，并向全社會廣開任職政府高官的門路。

董建華在提出“高官問責制”時說，他相信問責制將為施政帶來兩個明顯變化：一是由于問責官員要承擔責任，就更要體察民情和勇于面對大眾，特區政府將變得更加開放。另外，通過問責制組成的特區政府決策團隊，必定能目標更明確，方向更一致，因而也更有效率地為大眾服務。

香港政務司司長曾蔭權對此評價道：“高官問責制”并不是加重了特首的權力，而是使特首得以行使與其責任相稱的權力，是民主制度運行下恰當的“權力回歸”。

（摘自《南風窗》 原標題為《從“高官問責制”看香港民主》 本刊有刪節、改動）