“三農(nóng)”問題觸發(fā)政改需要

程曉農(nóng)

是否可能對農(nóng)民減稅？

21世紀(jì)中國所面臨的諸多挑戰(zhàn)中，“三農(nóng)”問題（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）大概是最嚴(yán)峻的一個挑戰(zhàn)。近年來，農(nóng)村的基本狀態(tài)一直難以有效改善。農(nóng)業(yè)收益下降，農(nóng)民收入停滯不前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎縮，進(jìn)城打工的農(nóng)民處境艱難。最讓人痛心的是，在鄉(xiāng)村兩級的腐敗以及對農(nóng)民的亂收費(fèi)之下，農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)之重前所未有。中國在申請加入世貿(mào)組織的過程中，堅持強(qiáng)調(diào)今后不能取消農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼，正好在一定程度上反映出中央政府對“三農(nóng)”問題的擔(dān)憂。

很明顯，指望農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼來保護(hù)農(nóng)民利益是有限的，而且在現(xiàn)行體制下，對農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼大部分最后都落到了壟斷型國有商業(yè)系統(tǒng)的口袋里，對農(nóng)民收入狀況的改善補(bǔ)益不多。

那么是否可能對農(nóng)民減稅呢？清代康熙和乾隆年間，為了減輕稅賦，曾實行過各省輪流免賦的政策。但是目前中央財政為了維持城市經(jīng)濟(jì)的繁榮并保住經(jīng)濟(jì)增長率不至下降，連年舉債已經(jīng)負(fù)債累累，根本沒有能力再對廣大中西部省份的農(nóng)村提供更多的財政返還。1994年實行新的稅制后，地方財政的份額相對收縮，過去幾年中有越來越多的縣級財政已經(jīng)不能按時發(fā)放工資，所以縣級財政其實也近乎枯竭。由此看來，減稅的空間很小。

釜底抽薪的做法

“三農(nóng)”問題不單純是經(jīng)濟(jì)問題，它直接涉及到政治體制的改革。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因是縣鄉(xiāng)基層政府人員過多、開支龐大、入不敷出，最后必然要靠向農(nóng)民攤派來養(yǎng)活這些干部。在當(dāng)前“三農(nóng)”問題突出、中西部地區(qū)縣級財政捉襟見肘的情況下，中央政府光是下命令嚴(yán)禁攤派，其實是無濟(jì)于事的。因為，龐大的縣鄉(xiāng)級干部要花錢，本級財政收入不夠，中央財政又舍不得補(bǔ)貼，他們必然要轉(zhuǎn)而靠向農(nóng)民攤派來維持自己的生活消費(fèi)水平。例如，目前全國鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)人多數(shù)居住在縣城，光是每天坐著公家的汽車從縣城到鄉(xiāng)政府上下班，所花費(fèi)的購車、養(yǎng)車、司機(jī)、汽油費(fèi)一年就達(dá)數(shù)千億元。現(xiàn)行的基層財政預(yù)算根本不可能包括這筆龐大的開銷，最后其中的一多半必然以各種名目轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。

為了試圖緩解農(nóng)村基層政府亂攤派的問題，中央在安徽搞了“費(fèi)改稅”的試點，深受農(nóng)民歡迎。但報道改革的新聞剛剛見報，亂攤派就已經(jīng)在安徽一些地方死灰復(fù)燃了。一些地方的鄉(xiāng)村干部因為上級要求試行費(fèi)改稅，斷了以往的財路，手頭沒有多少可自由支配的現(xiàn)金，就故伎重演，擅自開征“人頭稅”。有的地方甚至動用了專政手段，開辦所謂的“教育班”，強(qiáng)迫農(nóng)民必須交納這種基層政府新發(fā)明的非法“人頭稅”，這種“教育班”其實是對農(nóng)民非法收押。后來事情鬧得太大了逼死了人，農(nóng)民不得不上訪，才使中央插手處理此事。

中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目曾經(jīng)播出了湖北某地因為向農(nóng)民按住房面積非法開征所謂的“土地使用稅”，僅僅在一個自然村里，就有40多戶農(nóng)民被迫扒了自己的房子，背井離鄉(xiāng)。

由此可見，制止亂攤派的命令也好，試行“費(fèi)改稅”也好，并不能根本解決問題。要徹底緩解農(nóng)民沉重的不合理負(fù)擔(dān)，只有從節(jié)流上著手，即減少農(nóng)民必須養(yǎng)活的基層干部人數(shù)以及他們的開支數(shù)量。不久前國內(nèi)有學(xué)者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村兩級組織，由農(nóng)民自治，選舉鄉(xiāng)保長，這樣的建議就是一個釜底抽薪的辦法。確實只有減少農(nóng)村基層龐大的靠攤派養(yǎng)活的干部數(shù)量，并同時實行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，才能從根本上解決問題。

艱難的選擇

問題的實質(zhì)已經(jīng)浮上臺面，對這一點，稍微了解一些農(nóng)村情況的人都能看得很清楚。但是，能否真正對農(nóng)村的亂攤派實行上述的釜底抽薪的做法，卻不是一件簡單的事，這關(guān)系到農(nóng)村政治體制的徹底改革。如果說80年代初取消人民公社三級所有的體制、實行土地按戶承包是一場重大的“革命”，那么削減農(nóng)村基層干部數(shù)量、實行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，就是農(nóng)村改革以來面臨的解放農(nóng)民的第二場農(nóng)村“革命”。這第二場“革命”比土地承包、取消公社的第一場“革命”還要深刻，因為，它不得不觸及到基層干部的根本利益。在維護(hù)農(nóng)民利益還是維護(hù)基層干部利益這個兩難矛盾面前，政府面臨著艱難的選擇。

這第二場“革命”還關(guān)系到如何改變長期以來形成的農(nóng)村政治社會管理體制，要真正按照農(nóng)民的需要和可負(fù)擔(dān)能力，來設(shè)定基層政府的規(guī)模、人數(shù)和功能，而不是像過去20年來那樣，依據(jù)上級政府的需要來設(shè)定干部人數(shù)和職能，強(qiáng)迫農(nóng)民出錢養(yǎng)活他們。農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)的改變，意味著全國鄉(xiāng)村政治體制的重大變革。現(xiàn)在，農(nóng)村現(xiàn)行政治社會管理體制的維持成本已經(jīng)大大超出了中央政府和農(nóng)民的可承受負(fù)擔(dān)能力，如果繼續(xù)維持這一體制，勢必造成農(nóng)村的進(jìn)一步蕭條，社會矛盾將日益激化。而改革這一體制，則是一場9億農(nóng)民與幾千萬基層干部之間的角力。

其實，經(jīng)過過去十多年來村委會民主選舉的實踐，農(nóng)村已經(jīng)逐步積累起實行這場變革的社會政治條件。對農(nóng)民來說，實行這樣一場變革是他們求之不得的事，必定大快人心。但是，按照長期形成的體制慣性，這場變革又需要農(nóng)村基層政府的配合，“與虎謀皮”談何容易。20年前，中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革也是在這樣的形勢下逐步推動，然后形成燎原之火勢不可擋。今后，依靠占全國人口大多數(shù)的農(nóng)民來推動這場農(nóng)村政治體制變革，其勢在必行已經(jīng)了然；這場變革能恢復(fù)農(nóng)村的活力，從根本上解決農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題，也是顯而易見的。問題在于，是等到火燒眉毛的時候才勉強(qiáng)應(yīng)付、倉促上陣，還是像當(dāng)年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革那樣，主動迎接挑戰(zhàn)化被動為主動？這就值得深思了。□