大區(qū)體制的歷史治革與中國(guó)政治

華　偉

根據(jù)現(xiàn)行憲法，中華人民共和國(guó)的最高一級(jí)政區(qū)是省、自治區(qū)、直轄市及特別行政區(qū)。但在五十年代前期，曾經(jīng)在省級(jí)以上正式設(shè)置過(guò)大行政區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)大區(qū))一級(jí)的行政建制。此前和此后，還曾經(jīng)有過(guò)其他一些正式和非正式的省級(jí)以上區(qū)劃與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。本文擬就這一問(wèn)題作簡(jiǎn)單的回顧與評(píng)論。

一、巡閱使署與政治分會(huì)

清朝在各省巡撫之上設(shè)有總督。中華民國(guó)建立后，未再建立省以上的正式行政建制，但出現(xiàn)過(guò)凌駕于省之上的權(quán)力機(jī)構(gòu)。從袁世凱去世到抗戰(zhàn)爆發(fā)，中國(guó)事實(shí)上一直處于分裂分治狀態(tài)。在這里，我們只考察得到中央政府承認(rèn)的省級(jí)以上權(quán)力機(jī)構(gòu)，即巡閱使署和政治分會(huì)。

巡閱使一職最早設(shè)立于1912年，至1925年廢除。在袁世凱執(zhí)政時(shí)期，設(shè)立了長(zhǎng)江巡閱使和南洋巡閱使。巡閱使屬陸軍部或海軍部管轄，由大總統(tǒng)特派高級(jí)軍官擔(dān)任，設(shè)巡閱使署。袁世凱去世后，中央政府權(quán)力逐步削弱，授予擁有一省以上地盤(pán)的實(shí)力派以巡閱使一職，成為中央對(duì)既成事實(shí)予以承認(rèn)的一種象征。如張勛、倪嗣沖任長(zhǎng)江巡閱使，陸榮廷、龍濟(jì)光任兩廣巡閱使，張作霖任東三省巡閱使，等等。巡閱使本是軍職，按規(guī)定只應(yīng)統(tǒng)轄區(qū)內(nèi)之軍隊(duì)，但事實(shí)上在其勢(shì)力所及的范圍內(nèi)，行政、財(cái)政、人事無(wú)不為其管轄。

巡閱使署以軍代政、以軍統(tǒng)政，成為事實(shí)上的最高一級(jí)地方政權(quán)，這一軍閥統(tǒng)治的典型產(chǎn)物只是一種既成事實(shí)，并不具有合法性。而南京國(guó)民政府時(shí)期的地方政治分會(huì)，則是合法的最高地方權(quán)力機(jī)構(gòu)。

國(guó)民黨改組后，標(biāo)榜“以黨建國(guó)”、“以黨治國(guó)”、“黨在國(guó)上”、“以黨為掌握政權(quán)之中樞”。[1]具體做法是：由黨的機(jī)構(gòu)行使最高權(quán)力，組建政府，任免政府官員，決定重要政策，制定和解釋法規(guī)。國(guó)民政府本身是由國(guó)民黨中央政治委員會(huì)（中政會(huì)）1925年6月14日召開(kāi)的第14次會(huì)議決議成立，該次會(huì)議同時(shí)對(duì)中政會(huì)本身作出兩項(xiàng)決議：(一)在中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)內(nèi)設(shè)政治委員會(huì)，以指導(dǎo)國(guó)民革命之進(jìn)行；(二)關(guān)于政治方針，由政治委員會(huì)決定，以政府名義執(zhí)行。[2]1926年，中國(guó)國(guó)民黨二屆一中全會(huì)通過(guò)的《中央執(zhí)行委員會(huì)政治委員會(huì)組織條例》規(guī)定，政治委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，得推任同志在某地方組織分會(huì)。據(jù)此，于同年先后建立了北京、太原、武漢、廣州四個(gè)地方分會(huì)。1926年7月6日，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)臨時(shí)全體會(huì)議決議，中央政治委員會(huì)每周與中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)合開(kāi)一次會(huì)議，用以代替中央政治委員會(huì)的會(huì)議，這個(gè)合開(kāi)的會(huì)議稱(chēng)中央政治會(huì)議。上述的政治委員會(huì)分會(huì)亦改稱(chēng)政治會(huì)議分會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)政治分會(huì)。政治分會(huì)是指導(dǎo)監(jiān)督最高級(jí)地方政府的機(jī)關(guān)，它的決定由管轄地域內(nèi)最高級(jí)地方政府執(zhí)行。

在北伐戰(zhàn)爭(zhēng)中，蔣介石的個(gè)人權(quán)力不斷膨脹，新收復(fù)地區(qū)增設(shè)的一些政治分會(huì)，往往只對(duì)作為國(guó)民革命軍總司令的蔣介石負(fù)責(zé)，而不對(duì)國(guó)民黨中央負(fù)責(zé)。

國(guó)共分裂后，國(guó)民黨二屆四中全會(huì)于1928年2月3日通過(guò)《政治委員會(huì)改組案》。該決議稱(chēng)：“現(xiàn)在經(jīng)本會(huì)通盤(pán)籌劃，于廣州、武漢、開(kāi)封、太原設(shè)立分會(huì)。關(guān)于政治指導(dǎo)之區(qū)域，廣東、廣西屬?gòu)V州分會(huì)，湖南、湖北屬武漢分會(huì)；河南、陜西、甘肅屬開(kāi)封分會(huì)；山西、綏遠(yuǎn)、察哈爾屬太原分會(huì)。其不屬于以上四區(qū)分會(huì)者，概由中央政治會(huì)議處理之?！盵3]3月7日，中央政治會(huì)議分別任命李濟(jì)深、李宗仁、馮玉祥、閻錫山任廣州、武漢、開(kāi)封、太原政治分會(huì)主席。政治分會(huì)及其主席權(quán)力極大，有任命所轄區(qū)地方官吏及處理政、軍、財(cái)、教、建各要政的全權(quán)。國(guó)民革命軍打敗張作霖，推翻北京政府后，又增設(shè)北平臨時(shí)政治分會(huì)，以河北、熱河、北平、天津?yàn)槠鋮^(qū)域，李石曾任主席，李未到任前由閻錫山代理，后由張繼接任。

由于各政治分會(huì)的主席幾乎都是軍人擔(dān)任，不能不使人聯(lián)想起北洋政府時(shí)期的巡閱使制度，因此時(shí)人稱(chēng)之為新軍閥統(tǒng)治的工具。國(guó)民政府統(tǒng)一全國(guó)后，政治分會(huì)的存廢就成為國(guó)民黨內(nèi)部的一大政治問(wèn)題。掌握中央權(quán)力的蔣介石與馮玉祥、閻錫山、李宗仁等地方實(shí)力派在此問(wèn)題上意見(jiàn)相左，對(duì)立嚴(yán)重。1928年8月，國(guó)民黨二屆五中全會(huì)通過(guò)的《政治分會(huì)存廢案》決定，各政治分會(huì)限本年度一律裁撤。8月28日，胡漢民發(fā)表講話(huà)稱(chēng)：政治分會(huì)產(chǎn)生于軍事時(shí)代，所謂過(guò)渡辦法是也?，F(xiàn)今已入訓(xùn)政時(shí)代，自然無(wú)存繼之必要。幾個(gè)月后，張繼又對(duì)北平報(bào)界發(fā)表談話(huà)，略謂：個(gè)人意見(jiàn)，以為政治分會(huì)不必取消，政治分會(huì)可以協(xié)助中央統(tǒng)一，為有益于中央的。離京時(shí)亦曾與蔣(介石)胡(漢民)兩位同志談及，兩人意見(jiàn)亦同。[4]這顯然是地方實(shí)力派阻撓的結(jié)果。國(guó)民黨中常會(huì)第189次會(huì)議于1928年12月27日決議：各政治分會(huì)展至3月15日撤銷(xiāo)。

編遣會(huì)議失敗后，蔣介石決心以武力制服地方實(shí)力派。3月13日，中央政治會(huì)議電廣州、武漢、開(kāi)封、太原各分會(huì)：應(yīng)遵中常會(huì)第189次會(huì)議決議，自本日起停止開(kāi)會(huì)，結(jié)束裁撤，并電各省、市政府查照。3月21日，李濟(jì)深被軟禁于南京湯山。3月26日，國(guó)民政府明令討伐桂系，稱(chēng)：“此次武漢政治分會(huì)違法僭權(quán)，任免官吏，稱(chēng)兵構(gòu)釁，襲擊湖南……實(shí)為李宗仁、李濟(jì)深、白崇禧等預(yù)有共同計(jì)劃之叛亂行為”，“李宗仁、李濟(jì)深、白崇禧等著即免去本兼各職，聽(tīng)候查辦?！盵5]撤銷(xiāo)政治分會(huì)終于成為連綿多年的新軍閥戰(zhàn)爭(zhēng)的導(dǎo)火索。

“九·一八”事變后，國(guó)民黨內(nèi)的蔣介石派與汪精衛(wèi)派決定重新攜手合作，而胡漢民則繼續(xù)拒絕合作。1936年6月兩個(gè)事變后，國(guó)民黨五屆二中全會(huì)于7月13日通過(guò)決議案，明令撤銷(xiāo)西南執(zhí)行部與西南政務(wù)委員會(huì)。鑒于大勢(shì)已去，西南軍事分會(huì)委員長(zhǎng)陳濟(jì)棠宣布下野，副委員長(zhǎng)李宗仁及白崇禧等發(fā)表和平通電，表示：“今后一切救國(guó)工作自當(dāng)在中央整個(gè)軍略領(lǐng)導(dǎo)之下，相與為一致之努力”。西南半獨(dú)立的格局就此結(jié)束。至于1935年12月成立的冀察政務(wù)委員會(huì)，是中國(guó)政府在日本的軍事壓力下，被迫成立的跨省行政機(jī)構(gòu)。由二十九軍軍長(zhǎng)宋哲元任委員長(zhǎng)的這一機(jī)構(gòu)，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，便失去了存在的理由。南京國(guó)民政府在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期與內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期還設(shè)立過(guò)戰(zhàn)區(qū)和東北、華北“剿總”一類(lèi)的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)雖然常常將其權(quán)力延伸至特定區(qū)域內(nèi)幾個(gè)省份的人事、行政和財(cái)政方面，但畢竟是臨時(shí)性的軍事機(jī)關(guān)，因而更類(lèi)似于北洋政府時(shí)期的巡閱使署。

二、大行政區(qū)的興衰

清朝的總督轄區(qū)并不覆蓋全國(guó)所有的省份和地方，而且大小不一，有的管轄二、三省，有的只管轄一省，總督與巡撫的上下級(jí)隸屬關(guān)系也不十分明確。北洋政府的巡閱使署是軍事機(jī)關(guān)，而且因人而設(shè)，沒(méi)有全國(guó)劃一的名稱(chēng)、標(biāo)準(zhǔn)與編制制度。國(guó)民政府時(shí)期的政治分會(huì)是黨的機(jī)關(guān)，盡管是“以黨治國(guó)”，對(duì)所轄省份的關(guān)系畢竟是政治指導(dǎo)而不是正式的行政領(lǐng)導(dǎo)，而且其轄區(qū)只包括了全國(guó)的一小部分。只有中華人民共和國(guó)成立初期所設(shè)立的大行政區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)大區(qū))，才是覆蓋全國(guó)所有領(lǐng)土，而且具有統(tǒng)一制度的省級(jí)以上行政建制。

大區(qū)的淵源是內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期中共領(lǐng)導(dǎo)下的各大戰(zhàn)略區(qū)。在1946～1949年的內(nèi)戰(zhàn)期間，中共在長(zhǎng)江以北建立了東北、西北、華東、晉察冀、晉冀魯豫、中原六個(gè)大的戰(zhàn)略區(qū)，分別設(shè)有黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1949年9月之前，晉察冀和晉冀魯豫兩區(qū)合并，組建了華北人民政府，東北人民政府也正式成立。中國(guó)人民解放軍的四大野戰(zhàn)軍則分別向西北和長(zhǎng)江以南的西南、華東、中南進(jìn)軍，于1950年初先后建立了四個(gè)大區(qū)的軍政委員會(huì)。

在國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建立的大區(qū)，首先是一種軍事區(qū)劃，然后才是行政區(qū)劃。大區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān)最初均由野戰(zhàn)軍的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)兼任，其所轄省(市)的政權(quán)機(jī)關(guān)則由野戰(zhàn)軍所轄的兵團(tuán)部或軍部兼任。同時(shí)，中共奉行“黨指揮槍”的原則，軍隊(duì)設(shè)立黨的委員會(huì)，軍事機(jī)關(guān)接受黨的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。因此，大區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是黨、政、軍三位一體的，這一點(diǎn)在各大區(qū)高層人事安排上都有清晰反映。

1949年12月2日，毛澤東在中央人民政府委員會(huì)第4次會(huì)議上指出：“中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，必須設(shè)立大行政區(qū)軍政委員會(huì)這樣一級(jí)有力量的地方機(jī)構(gòu)，才能把事情辦好。應(yīng)該統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，決不可各自為政；但是統(tǒng)一和因地制宜必須相結(jié)合。在人民的政權(quán)下，產(chǎn)生像過(guò)去那樣的封建割據(jù)的歷史條件已經(jīng)不存在了，中央和地方的適當(dāng)?shù)姆止⒂欣鵁o(wú)害。”[6]12月16日，政務(wù)院第11次政務(wù)會(huì)議通過(guò)了《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》[7]。《通則》規(guī)定，“各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)是各該區(qū)所轄省(市)高一級(jí)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，并為中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方工作的代表機(jī)關(guān)。”

大行政區(qū)政府具有廣泛的職權(quán)：“(1)對(duì)所屬各省市轉(zhuǎn)發(fā)政務(wù)院的決議和命令，并在其職權(quán)范圍內(nèi)頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行。(2)擬定與地方政務(wù)有關(guān)之暫行法令條例，報(bào)告政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。(3)提請(qǐng)中央人民政府政務(wù)院任免、批準(zhǔn)任免或提經(jīng)政務(wù)院轉(zhuǎn)請(qǐng)中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)任免下列人員：甲、中央人民政府政務(wù)院關(guān)于任免工作人員暫行辦法第一條乙項(xiàng)所規(guī)定的除大行政區(qū)主席、副主席、委員以外的人員；乙、前款同辦法第二條丙項(xiàng)所規(guī)定的人員。(4)任免和批準(zhǔn)任免前項(xiàng)以外的大行政區(qū)及所屬省(市)縣(市)的重要行政人員。(5)在整個(gè)的國(guó)家概算或預(yù)算規(guī)定范圍內(nèi)，編制各該大行政區(qū)的概算或預(yù)算報(bào)請(qǐng)中央核準(zhǔn)；并審核所屬各省市縣的預(yù)算、決算轉(zhuǎn)報(bào)中央核準(zhǔn)。(6)聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)所屬各委、部、會(huì)、署、行、局、處的相互關(guān)系，內(nèi)部組織和一般工作。(7)領(lǐng)導(dǎo)所屬各省市縣地方人民政府的工作?！?/p>

關(guān)于大行政區(qū)與中央各部門(mén)的工作關(guān)系和權(quán)力分割，《通則》規(guī)定如下：“(1)各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)對(duì)于其主管范圍內(nèi)之重要工作，應(yīng)于處理后報(bào)告政務(wù)院；對(duì)于有全國(guó)性影響的工作，應(yīng)事先向政務(wù)院請(qǐng)示，事后報(bào)告。(2)中央人民政府委員會(huì)和政務(wù)院對(duì)于全國(guó)各省(市)縣(市)的通令、公告，及對(duì)某一省(市)的工作指示均由大行政區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)；各省(市)縣(市)的請(qǐng)示請(qǐng)求亦由大行政區(qū)轉(zhuǎn)報(bào)。(3)關(guān)于某一特殊問(wèn)題之詢(xún)問(wèn)與答復(fù)，中央與省市亦得直接令、報(bào)，但同時(shí)須抄送各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)。(4)中央各委、部、會(huì)、署、行，得根據(jù)已定政策、方針并就業(yè)務(wù)與技術(shù)的指導(dǎo)范圍內(nèi)行文致大行政區(qū)人民政府委員會(huì)或其所屬各委、部、會(huì)、署等機(jī)構(gòu)；大行政區(qū)人民政府委員會(huì)或其所屬各委、部、會(huì)、署等機(jī)構(gòu)亦得就同樣范圍內(nèi)向中央各有關(guān)部門(mén)請(qǐng)示、請(qǐng)求；但中央各委、部、會(huì)、院、署、行與大行政區(qū)各委、部、會(huì)、署等機(jī)構(gòu)之間的行文如涉及全盤(pán)性者均應(yīng)抄送大行政區(qū)人民政府委員會(huì)。”鑒于中央各部門(mén)對(duì)于大區(qū)的工作干預(yù)過(guò)多，毛澤東在1950年《關(guān)于財(cái)經(jīng)工作給饒漱石等的電話(huà)》中說(shuō)：“嗣后凡有中央業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)定任務(wù)方案在地方上窒礙難行者，請(qǐng)各區(qū)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即電告以便改正。”[8]1951年5月4日政務(wù)院第83次政務(wù)會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于劃分中央與地方在財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作上管理職權(quán)的決定》規(guī)定：“中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)各部、署、行，召開(kāi)重要的專(zhuān)業(yè)會(huì)議之前，必須將準(zhǔn)備在會(huì)議中作出決定的重要事項(xiàng)，先期通知各大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))并征求他們的意見(jiàn)，各大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))對(duì)于重要專(zhuān)業(yè)會(huì)議預(yù)告的重要事項(xiàng)，應(yīng)予慎重研究，及時(shí)提出意見(jiàn)。專(zhuān)業(yè)會(huì)議所作的決議，一般須通知各大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))。大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))有不同意見(jiàn)時(shí)，須及時(shí)提請(qǐng)政務(wù)院審核?！盵9]

相對(duì)于設(shè)在省一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，清朝的總督衙門(mén)、民國(guó)時(shí)期的巡閱使署及政治分會(huì)，是編制很小的機(jī)構(gòu)。而大行政區(qū)政府則設(shè)立了包羅萬(wàn)象的業(yè)務(wù)部門(mén)，機(jī)構(gòu)與編制遠(yuǎn)比省級(jí)政府龐大。各大行政區(qū)還設(shè)有軍事機(jī)關(guān)、最高人民法院分院和最高人民檢察署分署等。

基于戰(zhàn)爭(zhēng)年代所形成的慣例，大區(qū)在制定本地區(qū)的方針政策上具有相當(dāng)大的主動(dòng)性和獨(dú)立性，對(duì)于中央制定的政策法規(guī)，也不是無(wú)條件地貫徹執(zhí)行。例如，1949年3月召開(kāi)的中共七屆二中全會(huì)確定了工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的方針，同年5、6月間林彪與鄧子恢經(jīng)過(guò)商議，認(rèn)為華中區(qū)的工作方針應(yīng)有別于東北、華北，在一定時(shí)期內(nèi)要以農(nóng)村工作為重點(diǎn)，便向中共中央寫(xiě)了請(qǐng)示報(bào)告，不久，中央批復(fù)表示同意。農(nóng)村生產(chǎn)互助合作運(yùn)動(dòng)與“反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義”的“三反”運(yùn)動(dòng)，都是高崗率先在東北地區(qū)實(shí)行，得到毛澤東賞識(shí)后，再由中央發(fā)文，指示全國(guó)各地遵照?qǐng)?zhí)行。[10]1951年5月，東北局城市工作會(huì)議通過(guò)并經(jīng)中央批準(zhǔn)的《關(guān)于黨對(duì)國(guó)營(yíng)企事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)的決定》，明確提出實(shí)行廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是其他大區(qū)仍然實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1953年9月，中央發(fā)出《關(guān)于國(guó)營(yíng)廠(chǎng)礦加強(qiáng)計(jì)劃管理和健全責(zé)任制給各級(jí)黨委的指示》，指出要建立和健全各種責(zé)任制，特別是廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的生產(chǎn)調(diào)度的責(zé)任制。1954年，華北和華東地區(qū)先后將黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改為廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。對(duì)此，中央指示：“中央認(rèn)為有必要也有可能在全國(guó)國(guó)營(yíng)廠(chǎng)、礦(包括地方國(guó)營(yíng)廠(chǎng)礦)中實(shí)行廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！盵11]然而，根據(jù)宋任窮回憶，西南局研究后認(rèn)為，一長(zhǎng)制是照搬蘇聯(lián)的做法，不適合我國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，在西南地區(qū)不宜實(shí)行[12]。因此，仍舊沒(méi)有照辦。

三、大行政區(qū)的替代者

1952年夏，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)成果顯著，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)也基本穩(wěn)定下來(lái)，中共領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始考慮在即將到來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期加強(qiáng)中央集權(quán)的問(wèn)題。中共中央1952年6月20日給中國(guó)駐蘇聯(lián)大使張聞天的電報(bào)說(shuō)：“由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)即將成為我們國(guó)家的中心任務(wù)，黨和政府的中央機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)，中央擬將各中央局書(shū)記及其他一些干部調(diào)到中央工作，并擬參考聯(lián)共中央的經(jīng)驗(yàn)來(lái)建立黨中央的機(jī)構(gòu)?！彪妶?bào)要求張聞天“去找馬林科夫同志或聯(lián)共中央其他負(fù)責(zé)同志作一些談話(huà)，”“然后向中央作一報(bào)告?！盵13]7月18日，劉少奇致信毛澤東、周恩來(lái)、朱德、陳云、彭德懷，呈報(bào)中共中央辦公廳主任楊尚昆、中央組織部副部長(zhǎng)安子文草擬的《關(guān)于加強(qiáng)黨中央辦事機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》說(shuō)：目前我們的國(guó)家正進(jìn)入建設(shè)時(shí)期，各方面都要求中央領(lǐng)導(dǎo)更加集中。但是，一方面黨中央的負(fù)責(zé)同志過(guò)少，工作卻十分繁重；另一方面黨中央的辦事機(jī)構(gòu)已遠(yuǎn)不能適應(yīng)這樣的要求。因此，擬于明年初將各中央局的書(shū)記抽調(diào)回來(lái)，以加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)中央現(xiàn)有的各部、委、辦公廳的組織及其工作，并增設(shè)一些新的部、委[14]。同日，劉少奇為中共中央批轉(zhuǎn)《東北局關(guān)于加強(qiáng)中央機(jī)構(gòu)改變大行政區(qū)機(jī)構(gòu)與人物的初步方案》，指出：“由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)即將成為我們國(guó)家的中心任務(wù)，黨和政府的中央機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)，為此，中央擬于明年初調(diào)各中央局書(shū)記及其他若干同志來(lái)中央工作，并擬逐步縮小各中央局和各大區(qū)政府的機(jī)構(gòu)和職權(quán)?！盵15]毛澤東同志于8月4日批示同意[16]。8月7日，周恩來(lái)在中央人民政府委員會(huì)第17次會(huì)議上宣布了中共中央的這一決策，并提出任命鄧小平為政務(wù)院副總理[17]。9月23日，毛澤東發(fā)電給高崗，催促他早日來(lái)中央工作[18]。鄧小平、高崗與其他幾個(gè)大區(qū)的主要負(fù)責(zé)人饒漱石、鄧子恢、習(xí)仲勛先后被調(diào)到中央工作，當(dāng)時(shí)稱(chēng)為“五馬進(jìn)京”。

1952年11月14日，周恩來(lái)在政務(wù)院第158次政務(wù)會(huì)議上作《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)與任務(wù)、調(diào)整省區(qū)建制和增設(shè)中央人民政府機(jī)構(gòu)問(wèn)題的報(bào)告》。他指出：“我國(guó)現(xiàn)在的政權(quán)機(jī)構(gòu)有7級(jí)之多，長(zhǎng)期存在這么多的級(jí)，對(duì)工作是不利的。今后要逐步改變?yōu)椤?實(shí)3虛，4實(shí)即：中央、省、縣、鄉(xiāng)；3虛即：大行政區(qū)、專(zhuān)區(qū)、區(qū)。鄉(xiāng)確定為最基層的政權(quán)?！贝稳张e行的中央人民政府委員會(huì)第19次會(huì)議，作出了《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定》：“大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)一律改為行政委員會(huì)。大區(qū)行政委員會(huì)是代表中央人民政府在各該地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督地方政府的機(jī)關(guān)?！盵19]此后，大區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不再是最高級(jí)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，而僅僅是中央人民政府派出機(jī)關(guān)。

“五馬進(jìn)京”后，仍然繼續(xù)兼任他們?cè)诖髤^(qū)的職務(wù)。大區(qū)政府的機(jī)構(gòu)與任務(wù)改變了，但是各大區(qū)中央局的職能依舊。因此，大區(qū)在國(guó)家政治生活中的地位與作用并沒(méi)有顯著的削弱。中央與大區(qū)之間的管理跨度小，優(yōu)點(diǎn)是便于上下交流，容易形成全國(guó)性的決策；缺點(diǎn)是大區(qū)負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)大，一旦聯(lián)手，便會(huì)對(duì)中央政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人形成威脅。

1954年4月27日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)。6月19日，劉少奇在中央人民政府委員會(huì)第32次會(huì)議上講話(huà)：領(lǐng)導(dǎo)上的集中統(tǒng)一，是實(shí)行大規(guī)模的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必要條件。有很多建設(shè)事業(yè)，必須集中全國(guó)力量來(lái)做，而決不是一個(gè)大區(qū)或一個(gè)省市的力量所能勝任的。撤銷(xiāo)了大區(qū)，同時(shí)要加強(qiáng)省、市的領(lǐng)導(dǎo)，中央要與各省、市直接接觸，直接領(lǐng)導(dǎo)各省市。大區(qū)以及機(jī)構(gòu)有十五萬(wàn)人，干部有好幾萬(wàn)人，撤銷(xiāo)了大區(qū)一級(jí)機(jī)構(gòu)，就可以加強(qiáng)中央和各省、市[20]。會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》。同年8至11月，六個(gè)大區(qū)的行政委員會(huì)先后撤銷(xiāo)。12月，中共中央軍事委員會(huì)決定把全國(guó)劃分為十二個(gè)軍區(qū)，各省軍區(qū)仍然保留[21]。1955年2月11日，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于全國(guó)軍區(qū)重新劃分的決定》。將東北、華北、西北、華東、中南、西南6個(gè)大軍區(qū)改劃為沈陽(yáng)、北京、濟(jì)南、南京、廣州、武漢、成都、昆明、蘭州、新疆、內(nèi)蒙古、西藏12個(gè)大軍區(qū)。1956年7月，根據(jù)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部的命令，又從南京軍區(qū)分出福州軍區(qū)。至此，大區(qū)一級(jí)的黨政軍機(jī)關(guān)全部被撤銷(xiāo)和改組。

1952～1954年間中共中央加強(qiáng)中央集權(quán)的種種舉措，在很大程度上是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的結(jié)果。1956年蘇共“二十大”后，中蘇兩黨逐漸分道揚(yáng)鑣，中共領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始重新審視所謂的“蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)”。在1956年4月25日的政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛澤東發(fā)表了著名的《論十大關(guān)系》的講話(huà)。他說(shuō)：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能象蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒(méi)有。”“我們建國(guó)初期實(shí)行的那種大區(qū)制度，當(dāng)時(shí)有必要，但是也有缺點(diǎn)，后來(lái)的高饒反黨聯(lián)盟，就多少利用了這個(gè)缺點(diǎn)。以后決定取消大區(qū)，各省直屬中央，這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨(dú)立性，結(jié)果也不那么好?！盵22]毛澤東承認(rèn)在解決中央和地方的關(guān)系問(wèn)題上，經(jīng)驗(yàn)還不多，還不成熟。對(duì)于設(shè)立大區(qū)的必要性與可行性的問(wèn)題，他此后一直在考慮與探索，但始終沒(méi)有得出最后的結(jié)論。

毛澤東習(xí)慣于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的領(lǐng)導(dǎo)方法，在1951～1952年的“三反”運(yùn)動(dòng)中，毛澤東象指揮作戰(zhàn)那樣給各大區(qū)下達(dá)“大小老虎”的指標(biāo)，又要求各大區(qū)每周匯報(bào)運(yùn)動(dòng)的進(jìn)展，在1952年元旦凌晨給中南軍區(qū)負(fù)責(zé)人譚政的電報(bào)中，甚至要求“嚴(yán)加督促，勤加指導(dǎo)，務(wù)使每天都有收獲”。[23]如果中央直接面對(duì)50多個(gè)省級(jí)單位，缺少了大區(qū)一級(jí)的建制就根本指揮不過(guò)來(lái)了。

1957年12月31日，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)傳達(dá)了毛澤東的6條指示，其中第2條指出：“是否考慮按過(guò)去的大區(qū)，以一個(gè)大城市為經(jīng)濟(jì)中心結(jié)合周?chē)∈锌紤]通盤(pán)的協(xié)作規(guī)劃。如沈陽(yáng)為中心的東北地區(qū)；以西安、蘭州為中心的西北地區(qū)；以天津?yàn)橹行牡娜A北地區(qū)，以武漢為中心的中南地區(qū)；以廣州為中心的華南地區(qū)；以重慶為中心的西南地區(qū)等協(xié)作區(qū)域。在此基礎(chǔ)上逐漸形成經(jīng)濟(jì)區(qū)?！盵24]1958年2月6日，中共中央正式作出《關(guān)于召開(kāi)地區(qū)性的協(xié)作會(huì)議的決定》，指出：“為著更加多、快、好、省地建設(shè)社會(huì)主義和配合國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的進(jìn)行，全國(guó)需要?jiǎng)澐譃槠邆€(gè)協(xié)作地區(qū)，由有關(guān)省、市、自治區(qū)黨委舉行定期性的和不定期性的會(huì)議。通過(guò)這種會(huì)議，可以使各省、市、自治區(qū)互通情報(bào)，交流經(jīng)驗(yàn)，互相協(xié)作，彼此支援，調(diào)節(jié)矛盾，互相評(píng)比，以便在中央方針政策和統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)下，促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的共同發(fā)展?！?958年3月，毛澤東在成都會(huì)議上進(jìn)一步要求：“協(xié)作區(qū)會(huì)議一年六次，每?jī)蓚€(gè)月一次(曾有規(guī)定)，……目的是全年抓緊一點(diǎn)”[25]。

1958年5月15日，國(guó)防工辦常務(wù)副主任趙爾陸寫(xiě)信給毛澤東，他在信中說(shuō)：“如何使各省市工業(yè)的發(fā)展更能符合整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃性，避免和減少盲目性，更好地適應(yīng)多快好省的總要求，單靠省或中央各部是不容易處理好的，而目前以各經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的協(xié)作會(huì)議的形式來(lái)?yè)?dān)負(fù)這一任務(wù)也比較困難。因此，我有一個(gè)想法，是否可以考慮在各區(qū)成立黨的中央局，或中央分局，或別的組織形式，以統(tǒng)一和加強(qiáng)對(duì)各區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)，綜合規(guī)劃各區(qū)的建設(shè)遠(yuǎn)景，及重大方針政策的掌握和生產(chǎn)的組織、地區(qū)的全面協(xié)作平衡等。在政權(quán)方面可不設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，但要設(shè)置一個(gè)強(qiáng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)計(jì)劃委員會(huì)，一個(gè)中央局的辦事機(jī)關(guān)。不論從目前的工作需要，還是將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看，設(shè)置這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，似乎有必要?！盵26]

毛澤東部分地接受了趙爾陸的建議。6月1日，中共中央即作出《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作區(qū)工作的決定》。文件認(rèn)為：“為了適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，除了充分發(fā)揮中央各部、委和各省、市、自治區(qū)的積極性外，還必須充分發(fā)揮協(xié)作區(qū)的積極作用。而幾個(gè)月前中央關(guān)于召開(kāi)地區(qū)性的協(xié)作會(huì)議的決定，“已經(jīng)完全不適合形勢(shì)發(fā)展的要求”。因此，必須擴(kuò)大各協(xié)作區(qū)的職權(quán)，加強(qiáng)協(xié)作區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)：全國(guó)劃分為七個(gè)協(xié)作區(qū)，每個(gè)協(xié)作區(qū)都成立協(xié)作區(qū)委員會(huì)，作為各個(gè)協(xié)作區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；協(xié)作區(qū)委員會(huì)的組成人員是有關(guān)省、市、自治區(qū)黨委第一書(shū)記和其他必要人員；各協(xié)作區(qū)委員會(huì)下設(shè)立協(xié)作區(qū)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃辦公廳，作為它的辦事機(jī)構(gòu)，并且接受?chē)?guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)委的指導(dǎo)；每個(gè)協(xié)作區(qū)指定一位省、市、自治區(qū)黨委第一書(shū)記作為協(xié)作區(qū)委員會(huì)的主任委員[27]。各協(xié)作區(qū)主任尤其是柯慶施、李井泉、王任重、陶鑄四人，在協(xié)助毛澤東發(fā)動(dòng)“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中起了十分重要的作用。在1958年9月24日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃管理體制的規(guī)定》中，對(duì)各協(xié)作區(qū)在計(jì)劃工作方面的主要任務(wù)規(guī)定如下：“組織本協(xié)作區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市采取積極措施，保證完成和超額完成國(guó)家計(jì)劃，并在第二個(gè)五年計(jì)劃期內(nèi)根據(jù)具體情況建立本協(xié)作區(qū)比較完整的工業(yè)體系；根據(jù)本協(xié)作區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市所編制的計(jì)劃草案，進(jìn)行綜合平衡和必要的調(diào)整；在保證完成國(guó)家各項(xiàng)調(diào)撥任務(wù)的條件下，在本協(xié)作區(qū)內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市之間，組織生產(chǎn)、建設(shè)、培訓(xùn)干部和其他方面的協(xié)作，以及進(jìn)行物資、商品、勞動(dòng)力、投資等方面的調(diào)劑工作?！盵28]

“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)遭受前所未有的慘重?fù)p失后，中共中央政治局于1960年9月決定重建6個(gè)中央局，分別代表中共中央加強(qiáng)對(duì)各省、市、自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。并相繼決定了各中央局第一書(shū)記的人選。1961年1月18日，中共八屆九中全會(huì)批準(zhǔn)了政治局關(guān)于成立中央局的決定，并通過(guò)了相應(yīng)的決議?！稕Q議》說(shuō)：“從一九五八年起，各省、市、自治區(qū)就已開(kāi)始按照中央決定，分別舉行過(guò)多次的區(qū)域性協(xié)作會(huì)議，隨后又成立了協(xié)作區(qū)委員會(huì)。兩年多以來(lái)的實(shí)踐表明，協(xié)作區(qū)在擬訂工業(yè)的合理布局和統(tǒng)一安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃方面，工作是有成效的。但由于它僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的協(xié)商機(jī)構(gòu)，工作范圍和權(quán)力都有限，已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。因此，中央現(xiàn)在決定，成立華北、東北、華東、中南、西南、西北六個(gè)黨的中央局，以加強(qiáng)對(duì)六個(gè)戰(zhàn)略性地區(qū)的各項(xiàng)工作、特別是建立區(qū)域性的比較完整的經(jīng)濟(jì)體系工作的領(lǐng)導(dǎo)?！薄案髦醒刖忠越⒈镜貐^(qū)的比較完整的經(jīng)濟(jì)體系為其主要任務(wù)。它應(yīng)當(dāng)隨時(shí)根據(jù)黨的社會(huì)主義建設(shè)總路線(xiàn)和黨的各項(xiàng)方針、政策，因地制宜地貫徹執(zhí)行中央的決定。同時(shí)，它應(yīng)當(dāng)對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、黨組織等各項(xiàng)工作，進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一安排，從各方面加強(qiáng)政治思想工作和黨的組織建設(shè)，并按照地區(qū)特點(diǎn)，規(guī)定一些必要的措施，以保證黨的任務(wù)的完成和促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展?！盵29]

宋任窮在他的回憶錄中詳細(xì)回顧了中共中央重建中央局時(shí)的種種考慮。1960年7月上旬到8月上旬的北戴河中央工作會(huì)議期間，彭真代表中央書(shū)記處對(duì)宋任窮說(shuō)，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，中央決定在各大區(qū)建立中央局，不成立政府。這是一項(xiàng)十分必要和適時(shí)的重大措施，準(zhǔn)備派你去東北局任書(shū)記。并說(shuō)，成立中央局，一方面可以使中央能夠騰出手來(lái)更多地考慮國(guó)際和國(guó)內(nèi)的全局性問(wèn)題，更好地領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的建設(shè)和反對(duì)帝國(guó)主義、反對(duì)現(xiàn)代修正主義的斗爭(zhēng)；另一方面也更有利于中央的路線(xiàn)、方針、政策和各個(gè)地區(qū)情況的結(jié)合，加強(qiáng)具體的組織工作，促進(jìn)各大區(qū)經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)和戰(zhàn)略部署的完成。關(guān)于東北局的工作任務(wù)，鄧小平、彭真、李富春等講了三條十四字：工業(yè)支援全國(guó)；搞好農(nóng)業(yè)；加強(qiáng)國(guó)防。隨后在10月北京會(huì)議期間，周恩來(lái)對(duì)東北局怎樣做工作又提出了十六字：統(tǒng)帥一切，貫徹一切，承上啟下，頂上護(hù)下。[30]“頂上護(hù)下”這四個(gè)字最有意思，它意味著中央局被賦予了一定程度的獨(dú)立性與自主性。

中央局雖然是黨的機(jī)構(gòu)，但它的成員包括了該地區(qū)黨政軍的主要領(lǐng)導(dǎo)人，擁有廣泛的職權(quán)。中央局不僅設(shè)有辦公廳、宣傳、組織部，而且設(shè)有計(jì)委、經(jīng)委、農(nóng)委和財(cái)委。后來(lái)又在華東、東北、中南、華北4個(gè)大區(qū)設(shè)立了對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)局[31]。從書(shū)記處書(shū)記的分工來(lái)看，更是包羅萬(wàn)象，無(wú)所不管。東北局成立時(shí)書(shū)記處分工如下：第一書(shū)記宋任窮負(fù)責(zé)全面領(lǐng)導(dǎo)，第二書(shū)記歐陽(yáng)欽負(fù)責(zé)常務(wù)和農(nóng)業(yè)，第三書(shū)記馬明方負(fù)責(zé)財(cái)貿(mào)和政法，書(shū)記黃火青負(fù)責(zé)工業(yè)，吳德負(fù)責(zé)宣傳、文教，陳錫聯(lián)負(fù)責(zé)國(guó)防、軍事，副書(shū)記喻屏負(fù)責(zé)組織，強(qiáng)曉初兼任秘書(shū)長(zhǎng)，協(xié)助歐陽(yáng)欽處理東北局書(shū)記處常務(wù)工作。東北局暫定編制710人[32]。6個(gè)中央局的編制總計(jì)約5000人[33]。由于沒(méi)有成立政府，機(jī)構(gòu)編制比大行政區(qū)時(shí)期要精干。

在“文化大革命”運(yùn)動(dòng)中，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊，絕大多數(shù)負(fù)責(zé)人被打成“走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派”，工作全面陷于停頓。1967年8月6日，中共中央作出了停止東北局工作的決定[34]。其他中央局正式停止工作，估計(jì)也是在此前后。此后，省級(jí)以下黨的機(jī)構(gòu)先是以黨的核心小組的名義恢復(fù)，然后又重新建立了黨委會(huì)，但中央局這一級(jí)機(jī)構(gòu)始終沒(méi)有重建。

有人說(shuō)，“文化大革命”時(shí)期由于實(shí)行“大民主”，導(dǎo)致了全國(guó)范圍內(nèi)的“無(wú)政府狀況”。這是不符合事實(shí)的。在黨政軍三大組織系統(tǒng)中，受到?jīng)_擊的只是前兩個(gè)系統(tǒng)，軍隊(duì)系統(tǒng)不僅完整無(wú)損，而且通過(guò)“三支兩軍”，將權(quán)力擴(kuò)展到黨政系統(tǒng)，實(shí)行了軍隊(duì)對(duì)地方的一元化領(lǐng)導(dǎo)。在1967～1973年間，大軍區(qū)取代中央局，成為中央之下，省、市、自治區(qū)之上的最高級(jí)地方權(quán)力機(jī)構(gòu)。

“文化大革命”時(shí)期的各級(jí)革命委員會(huì)并非“大民主”的產(chǎn)物，而是軍事管制的產(chǎn)物。1967年，中共中央先后決定對(duì)浙江、安徽、福建、甘肅等省實(shí)行軍事管制，然后由軍事管制當(dāng)局籌建革命委員會(huì)；其他各省市自治區(qū)的革命委員會(huì)也均由中共中央指定軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)籌建。當(dāng)時(shí)，全國(guó)29個(gè)省、市、自治區(qū)無(wú)一例外，分別被置于11個(gè)大軍區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)之下。

1967年5月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委、中央文革小組作出《關(guān)于成立地專(zhuān)級(jí)、縣級(jí)革命委員會(huì)籌備小組和正式革命委員會(huì)的審批權(quán)限的規(guī)定》。對(duì)尚未建立省、市革命委員會(huì)的地區(qū)規(guī)定：成立革命委員會(huì)籌備小組，地專(zhuān)級(jí)由省軍區(qū)或軍審查，報(bào)大軍區(qū)批準(zhǔn)；縣級(jí)由省軍區(qū)或軍批準(zhǔn)。成立正式革命委員會(huì)，地專(zhuān)級(jí)由大軍區(qū)審查，報(bào)中央批準(zhǔn)；縣級(jí)由省軍區(qū)或軍審查批準(zhǔn)，報(bào)大軍區(qū)備案[35]。

在“文化大革命”時(shí)期的許多文件中，都是把大軍區(qū)作為省以上的最高一級(jí)地方來(lái)看待的。在“九一三”事件前后，軍隊(duì)對(duì)地方黨政實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，軍隊(duì)干部權(quán)力空前膨脹的狀況引起了毛澤東的高度重視。1971年8月20日，毛澤東在中共中央批發(fā)《廣州軍區(qū)三支兩軍政治思想工作座談會(huì)紀(jì)要》的批語(yǔ)中增加了“認(rèn)真研究”四字?！都o(jì)要》指出：軍區(qū)現(xiàn)有2萬(wàn)多名干部戰(zhàn)士參加三支兩軍工作，其中擔(dān)任省(區(qū))、縣和相當(dāng)縣以上革命委員會(huì)工作的有3744人，有78％的縣以上黨委書(shū)記和革命委員會(huì)主任是軍隊(duì)干部。《紀(jì)要》反映：三支兩軍人員中存在驕傲跋扈、好大喜功、任人唯親、打擊報(bào)復(fù)、濫用職權(quán)、違法亂紀(jì)等錯(cuò)誤的思想作風(fēng)；有些人存在著特權(quán)思想，不尊重不支持已經(jīng)成立的地方黨委[36]。1972年8月21日，中共中央、中央軍委發(fā)出《關(guān)于征詢(xún)對(duì)三支兩軍問(wèn)題的意見(jiàn)的通知》，指示：“凡是實(shí)行軍管的地方和單位，在黨委建立后，軍管即可撤銷(xiāo)?！薄耙呀?jīng)建立黨委的地方和單位，軍宣隊(duì)?wèi)?yīng)即撤回部隊(duì)?！薄暗胤礁骷?jí)黨委建立后，軍管即可撤銷(xiāo)。”“已經(jīng)建立黨委的地方和單位，軍宣隊(duì)?wèi)?yīng)即撤回部隊(duì)。”“地方各級(jí)黨委建立后，各級(jí)支左領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)……及其辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)即撤銷(xiāo)。”[37]文件發(fā)出后，自1967年1月派出的軍隊(duì)三支兩軍人員陸續(xù)撤回部隊(duì)，留下工作的軍隊(duì)干部則轉(zhuǎn)業(yè)為地方干部。12月22日中央軍委發(fā)布8大軍區(qū)司令員對(duì)調(diào)的命令。至此，六年來(lái)大軍區(qū)對(duì)省級(jí)以下地方實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)的歷史告一段落。

這一時(shí)期，毛澤東再一次提出搞協(xié)作區(qū)的想法。1973年5月20～31日，中共中央在北京召開(kāi)工作會(huì)議，周恩來(lái)在會(huì)上傳達(dá)了毛澤東的一系列指示，其中有一條是：要把協(xié)作區(qū)搞起來(lái)，有事好辦。周恩來(lái)在講話(huà)中強(qiáng)調(diào)：搞好協(xié)作，首先是東北和華北積極籌備，半年搞起來(lái)，華東、中南一年準(zhǔn)備，西南、西北中央要大力幫助[38]。所謂“有事”，根據(jù)毛澤東一貫的思想，無(wú)非是兩條：一是對(duì)外發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，二是中央內(nèi)部出修正主義。從“大躍進(jìn)”年代到“文化大革命”期間，毛澤東一直希望在協(xié)作區(qū)一級(jí)建成若干個(gè)比較完整的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體系，以便備戰(zhàn)；他也希望在這一級(jí)能夠形成抗拒中央出修正主義的政治中心。

根據(jù)毛澤東和周恩來(lái)的指示，國(guó)家計(jì)委于1974年8月7日向各省、市、自治區(qū)和國(guó)務(wù)院各部、委發(fā)出《關(guān)于擬定十年規(guī)劃的通知》。國(guó)家計(jì)委設(shè)想：1980年以前，建成我國(guó)獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，有步驟地建設(shè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，基本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化；1985年，基本建成6個(gè)大區(qū)不同水平、各有特點(diǎn)、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，并為在本世紀(jì)內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化打下牢固的基礎(chǔ)[39]。然而，由于毛、周二人年老多病，此時(shí)中央對(duì)地方的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)能力已經(jīng)大幅度下降。一直到1975年8月14日，國(guó)家計(jì)委才向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于籌建華東地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》中僅建議先設(shè)立一個(gè)過(guò)渡性質(zhì)的辦事機(jī)構(gòu)，名稱(chēng)暫定為“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)華東經(jīng)濟(jì)協(xié)作調(diào)查組”，而且調(diào)查組的日常工作由上海市革命委員會(huì)代管，視同上海市革命委員會(huì)一個(gè)組辦[40]。這與毛澤東的想法差距甚遠(yuǎn)。即使這樣一個(gè)方案，最后還是不了了之。

“文化大革命”結(jié)束后，新的中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的看法發(fā)生了變化，不再認(rèn)為戰(zhàn)爭(zhēng)不可避免；反修防修的基本路線(xiàn)讓位于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；經(jīng)濟(jì)體制改革也從行政權(quán)力轉(zhuǎn)移的循環(huán)中解脫了出來(lái)。實(shí)行改革開(kāi)放后，國(guó)務(wù)院于1982年12月22日發(fā)出《關(guān)于成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地規(guī)劃辦公室的通知》，決定建立以上海為中心，包括長(zhǎng)江三角洲的蘇州、無(wú)錫、常州、南通和杭州、嘉興、湖州、寧波等城市的上海經(jīng)濟(jì)區(qū)。上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室直屬?lài)?guó)務(wù)院，由國(guó)家計(jì)委代管，辦公地點(diǎn)設(shè)在上海[41]。成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)與毛澤東時(shí)代設(shè)立經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的指導(dǎo)思想已經(jīng)大相徑庭，《通知》指出，國(guó)務(wù)院決定設(shè)兩個(gè)試驗(yàn)點(diǎn)探索的目的是為了搞好國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理體制的改革，通過(guò)中心城市和工業(yè)基地把條條塊塊協(xié)調(diào)起來(lái)，形成合理的經(jīng)濟(jì)區(qū)和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。鄧小平在1983年3月2日視察江蘇等地回北京后的談話(huà)中說(shuō)：“努努磐志提出要搞經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，大家很高興。這個(gè)路子是很對(duì)的?！盵42]“我主張不只是搞上海和山西兩個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，也不要老是試點(diǎn)。……現(xiàn)在要開(kāi)步走?！盵43]即使鄧小平講了話(huà)表示支持，成立跨省際經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)想也沒(méi)有得到足夠的政治支持。1984年12月16日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍由上海市及江浙兩省九個(gè)市擴(kuò)大為四省一市，即江蘇、浙江、安徽、江西四個(gè)省全部和上海市[44]。但是到1987年，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室便無(wú)聲無(wú)息地撤銷(xiāo)了[45]。

通過(guò)以上的回顧，我們可以得出幾點(diǎn)簡(jiǎn)短的結(jié)論：

第一，省級(jí)以上政區(qū)，在中華人民共和國(guó)建國(guó)以前已有先例。清朝有總督轄區(qū)，民國(guó)有巡閱使轄區(qū)、政治分會(huì)轄區(qū)。但是，唯有五十年代前期的大行政區(qū)是一級(jí)正式的行政建制。

第二，大行政區(qū)是大戰(zhàn)略區(qū)的延伸，是戰(zhàn)爭(zhēng)年代向和平年代過(guò)渡時(shí)期的一種建制。是以軍隊(duì)建黨、建政所必經(jīng)的一個(gè)階段。

第三，一級(jí)政區(qū)數(shù)量多、單位小，中央政府管理跨度大，于行政上多有不便，在政治上則易于控制；反之，一級(jí)政區(qū)數(shù)量少、單位大，中央政府管理跨度小，于行政上比較便利，在政治上則不易控制。從中國(guó)歷朝歷代行政區(qū)劃與建置演變中總結(jié)出來(lái)的這一規(guī)律，在中華人民共和國(guó)建立以后同樣適用。

第四，一元化領(lǐng)導(dǎo)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以及毛澤東本人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，都朝著小跨度、多層次的行政區(qū)劃體系傾斜。

第五，“文化大革命”以后，中央政府的控制能力下降，省級(jí)政府的實(shí)際權(quán)力大幅度增加，建立省級(jí)以上非正式建制的企圖一再落空。

現(xiàn)在，中國(guó)的省級(jí)以上政區(qū)已經(jīng)成為歷史。將來(lái)，它是否再起?目前尚難意料。中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃有五六級(jí)之多，再增加一級(jí)大區(qū)建制，顯然是不合時(shí)宜的；但是，如果在減少現(xiàn)有行政層次的的基礎(chǔ)上增設(shè)大區(qū)，那就是另一個(gè)問(wèn)題了。

有人建議“撤地縮省”，然后在省區(qū)之上設(shè)大區(qū)，作為中央的派出機(jī)構(gòu)；全國(guó)分為7個(gè)大區(qū)，每個(gè)大區(qū)轄8個(gè)左右的省區(qū)。有人建議“撤省”，以行政區(qū)(取代“省)稱(chēng))和中央直轄市為第一級(jí)，設(shè)想約11個(gè)行政大區(qū)，8個(gè)直轄市、3個(gè)特別行政區(qū)，下轄州、縣、鄉(xiāng)三級(jí)[46]。筆者也曾提出：“實(shí)行地方自治后，省的作用將逐步削弱。未來(lái)的省不是自治團(tuán)體，不是法人，而具有中央派出機(jī)構(gòu)和地方自治體聯(lián)合體的雙重地位。……在地方自治體的實(shí)力與能力不斷強(qiáng)化后，可以考慮減少中央派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量，將其駐地從現(xiàn)在的省會(huì)收縮到將來(lái)的都?？梢栽诒本?、天津、上海、重慶之外增設(shè)沈陽(yáng)、武漢、廣州、西安4個(gè)都，除北京為首都外，其他的都作為大區(qū)首府。大區(qū)設(shè)中央委任的行政首長(zhǎng)和代表地方利益的參議會(huì)?！盵47]此類(lèi)建議是否有益，是否可行，有待今后深入探討。

（作者單位：北京當(dāng)代漢語(yǔ)研究所）

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)《孫中山全集》，北京：中華書(shū)局，1986年版，第八卷，頁(yè)281；第九卷，頁(yè)103～104，122。

[2]參見(jiàn)陳瑞云：《現(xiàn)代中國(guó)政府》，長(zhǎng)春：吉林文史出版社，1988年版，頁(yè)132。

[3]參見(jiàn)榮盟源主編：《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》，上冊(cè)，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1985年版，頁(yè)519。

[4]參見(jiàn)韓信夫、姜克夫主編：《中華民國(guó)大事記》，第二冊(cè)，北京：中國(guó)文史出版社，1993年版，頁(yè)870、906。

[5]同上，頁(yè)970。

[6]徐達(dá)深主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第一卷(上)，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1994年版，頁(yè)110～111。

[7]參見(jiàn)張堅(jiān)石等編：《地方政府的職能和組織結(jié)構(gòu)》，下冊(cè)，北京：華夏出版社，1994年版，頁(yè)52～55。

[8]《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第一冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1987年版，頁(yè)363。

[9]有林等主編：《中華人民共和國(guó)國(guó)史通鑒》，第一卷，北京：紅旗出版社，頁(yè)565。

[10]參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第二冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1988年版，頁(yè)477、513。

[11]中共中央黨校理論部編：《中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)全書(shū)》(1921～1991)，第4卷，太原：山西人民出版社，1991年版，頁(yè)116。

[12]參見(jiàn)《宋任窮回憶錄》，北京：解放軍出版社，1994年版，頁(yè)307。

[13]參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第三冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1988年版，頁(yè)474～475。

[14]同上，頁(yè)508。

[15]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《劉少奇年譜(一八九六——一九六九)》，下卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1996年版，頁(yè)300。

[16]《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第三冊(cè)，頁(yè)508。

[17]《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第一卷(上)，頁(yè)715。

[18]《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第三冊(cè)，頁(yè)561。

[19]《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第一卷(上)，頁(yè)760。

[20]《劉少奇年譜(一八九六——一九六九》，下卷，頁(yè)324。

[21]《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第四冊(cè)，北京：中央黨校出版社，1990年版，頁(yè)619。

[22]《毛澤東選集》，第五卷，北京：人民出版社，1977年版，頁(yè)267、275、276。

[23]《若干重大決策與事件的回顧》，上卷，中共中央黨校出版社，頁(yè)147。

[24]李晨主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第二卷(上)，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1994年版，頁(yè)135。

[25]李銳：《“大躍進(jìn)”親歷記》，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1996年版，頁(yè)253。

[26]參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第七冊(cè)，頁(yè)251～252。

[27]《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，第十一冊(cè)，頁(yè)343～348。

[28]同上，頁(yè)507。

[29]勞動(dòng)人事部編制局編：《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編(上)》，北京：勞動(dòng)人事出版社，1986年版，頁(yè)426～427。

[30]參見(jiàn)《宋任窮回憶錄》，頁(yè)361～362。

[31]田穗生等主編：《地方政府知識(shí)大全》，北京：中國(guó)檔案出版社，1994年版，頁(yè)673。

[32]同上，頁(yè)366。

[33]《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第二卷(下)，頁(yè)837。

[34]《宋任窮回憶錄》(續(xù)集)，北京：解放軍出版社，1996年版，頁(yè)9。

[35]陳東林、杜蒲主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第三卷(上)，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1994年版，頁(yè)278～279。

[36]《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第三卷(上)，第740。[37]《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第三卷(下)，第847。[38]《中華人民共和國(guó)要事錄》，頁(yè)438。

[39]同上，頁(yè)456。

[40]同上，頁(yè)474。

[41]《中華人民共和國(guó)要事錄》，頁(yè)635。

[42]新華通訊社國(guó)內(nèi)資料組編：《十年改革大事記(1978～1987)》，北京：新華出版社，1988年版，頁(yè)128。

[43]《鄧小平文選》，第三卷，北京：人民出版社，1993年版，頁(yè)25。

[44]《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第四卷(中)，頁(yè)825。

[45]楊萬(wàn)鐘主編：《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究》，上海：華東師范大學(xué)出版社，1992年版，頁(yè)237。

[46]張文范主編：《中國(guó)行政區(qū)劃研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1991年版，頁(yè)52，117～118。

[47]華偉、于鳴超：《我國(guó)行政區(qū)劃改革的初步構(gòu)想》，載北京：《戰(zhàn)略與管理》，1997年第6期，頁(yè)1～10。