中國農民的負擔問題

宋圭武

農民負擔是一個歷史范疇。中國歷代王朝的興衰，都與農民負擔問題有著非常密切的關系。新中國成立以來，也一直存在著農民負擔問題，但作為農村乃至全社會關注的一個熱點問題，卻是80年代中后期以來的事情。多年來，國家對減輕農民負擔非常重視，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法規和規章，對解決農民負擔問題起到了關鍵的作用。目前，隨著農村社會主義市場經濟體制改革的深化，農民負擔仍是一個十分突出的問題，要想從根本上解決之，任務仍十分艱巨。

一、什么是農民負擔問題

一般來說，我們通常把政府及其部門向農民征收的一切稅費，包括稅收(明稅和暗稅)、鄉統籌村提留、農村義務工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統稱之為農民負擔。如果進一步思考，農民負擔有著更為深刻的內涵。其一，它既是一個客觀范疇，也具有主觀特性。從客觀方面來看，農民負擔是實實在在的物資支出或貨幣支出，沒有這些實際的支出，農民負擔就無從談起。但從另一方面來看，農民負擔又是負擔主體農民的一種感受。從這個意義上來講，80年代農民負擔問題的提出與農民自身因素的變化有著極大的關系。在人民公社體制下，農村的土地等基本生產資料歸集體所有，并由集體統一使用，組織集體勞動，農民個人只是集體經濟組織內的生產者。當時收益分配的順序是：(1)全年收獲的收入首先扣除當年生產費用，包括：種子、肥料、農藥、燃料、機耕費、排灌費、農機具維修費及小型農具購置費、耕畜飼養費和固定資產折舊等生產過程中直接耗費的生產資料價值；(2)國家稅收和糧食統購任務；(3)管理費；(4)集體提留；(5)社員分配。在這種收益分配體制下，先進行集體的和社會的扣除，后給社員分配，并不直接由農民承擔負擔開支。因而，農民沒有切身的負擔感受。中共十一屆三中全會后，中國農村普遍實行了以家庭聯產承包為主的責任制。隨之，農民的身份也發生了相應的變化。農民不再是單純的集體經濟組織內的生產者，而是相對獨立于集體經濟組織的農業生產經營者。在市場經濟中是理所當然的財產主體和市場主體，對土地享有充分的經營使用權，直接享受著經營所帶來的利潤。所以，農業經營上的變化引起了農民財產觀念的變化，喚醒了農民的主體意識，使農民增加了對外來負擔的敏感性。

其二，它既有量的規定性，也具有質的內涵。所謂質的內涵，也就是政府同農民的關系問題。只有能給農民帶來看得見實惠的社會變革和經濟改革，才能贏得農民的真正支持。在國內土地革命戰爭、抗日戰爭、解放戰爭時期，廣大農民不僅提供和保證了戰爭物資的供給，而且付出了極大的犧牲，負擔不可謂輕。但解放區的廣大群眾，特別是貧苦農民，沒有任何怨言，而是爭先恐后，踴躍輸糧輸人，所以，農民負擔問題有時是用數量說明不了問題的。其根本性在于政府與農民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

其三，不僅具有經濟屬性，而且具有政治屬性。“三農”問題的核心是農民問題。農民問題的本質是農民的物質利益問題。保護還是損害農民的物質利益，突出表現在農民負擔問題上。江澤民曾經指出：“減輕還是加重農民負擔絕不是少拿多拿幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農民積極性的問題，是促進還是阻礙農村生產力發展的問題，是增強還是喪失農民群眾信任和擁護的問題。必須把減輕農民負擔問題提到這樣的政治高度來認識，提到共產黨的宗旨和農村政權穩定的高度來認識，農村是共產黨革命的搖籃，農民是革命的主力軍。沒有農民群眾的巨大犧牲，就不可能取得革命的勝利。全心全意為人民服務是共產黨的一貫宗旨。中國80％的人口都在農村，與農民關系處理得好壞，直接關系到中國共產黨是否得到了人民群眾的支持和擁護，如果這方面出了問題，可以說我們就失去了最廣大、最可靠的同盟軍，我們的立國之本就會動搖，我們的事業就很可能葬送。”所以，農民負擔問題不僅僅是一個經濟問題，更重要的是一個政治問題。農民負擔不僅具有經濟屬性，也具有政治屬性。

二、農民負擔對農戶經濟生活的影響

農民負擔對農戶經濟生活的最直接影響是減少了農戶的可支配收入，但具體分析，其作用又是多重的。

從生產方面來看，農民負擔相當于提高了農產品的要素投入價格，增大了農產品的邊際產量成本。由于農產品市場大多具有完全競爭市場性，所以農戶只能是產品市場價格的接受者，其面對的市場需求曲線是一條水平線，即圖1中的DD線。DD線也代表農戶的平均收益(AR)線和邊際收益(MR)線。這是假定農戶是理性的，即能較好地計算自己的成本和收益。在沒有農民負擔的情況下，農戶的邊際成本(MC)和平均成本(AC)線如圖1所示，其均衡價格為P′。如果考慮農民負擔，其結果是：在短期內農戶的MC線將上移變為MC′，平均成本AC線將上移到AC′。這時均衡價格應當是P″，均衡數量應為Q″，但在短期內農戶無法調整產量和生產規模，并且又只能是市場價格的接受者，所以這時農戶要承擔一定量的虧損，其大小如圖1中S□P′HFP″的面積。在長期內，農戶將調整產量和生產規模使Q′變壓為Q″，這時如果市場價格P′不變，則農戶的虧損額將減少為S□P″P′GE，S□P″P′GE〈S□P″P′HF，但并沒有解決農戶的生產虧損問題。這時農戶有三種選擇：一種選擇是寄希望于農產品市場價格的波動，即只有當P′上漲到P″時，虧損額才消失，這時，農民負擔的直接結果是增大了農戶的市場風險；另一選擇是想方設法降低生產成本，使AC′下移和MC′下移，這時農民負擔所起的作用是促進農戶提高土地產出率和勞動生產率；還有一種選擇是轉移，即農戶將資金、人力等轉移到其它產業中去，這時，農民負擔對農戶生產的影響是降低了農產品的生產量，削弱了農業的發展后勁，但對其它產業的發展有刺激作用。當然，農戶的選擇有可能也是上述三種情況的某種組合。所以，單純從生產方面來看，農民負擔的作用是很重的。

從消費方面來看，農民負擔的作用較清楚，就是降低了農戶的消費水平并一定程度上改變了農戶消費結構。但其對生活資料消費和生產資料消費的影響是不一樣的。一般情況下，農戶選擇寧可壓縮生活資料消費而不壓縮或較少壓縮生產資料的消費，因為生產資料的消費直接決定農戶下一階段的消費水平。所以，農民負擔對農戶消費的影響最主要的是降低了農戶生活資料的消費水平。

上述分析如果考慮到農產品數量的減少有可能導致農產品價格的上漲，這時農民負擔導致的農戶收入的減少程度要比原來小些。

另外，如果農民負擔額不確定，年年變，則會導致農戶預期的不穩定，從而導致農戶決策的不穩定，進而導致農戶的生產規模和生產結構處于一種經常變動狀態，其結果是增加了農戶生產經營中的“菜單成本”，加重了農民負擔對農戶經濟生活的不利影響。

農民負擔對農戶經濟生活的影響主要有以下幾方面：(1)減少農產品供給量；(2)迫使農戶提高土地產出率和勞動生產率；(3)刺激非農產業的發展；(4)主要降低農戶生活消費水平；(5)增加“菜單成本”。總的影響取決于上述五個方面的綜合作用。

三、農民負擔重的原因與對策

農民負擔重的實質是農村基層政治權力對經濟權力的過度侵蝕。一般情況下，政治權力要通過對經濟權力、軍事權力、文化權力等的作用來體現其存在性，并實現政治權力的目的。如果政治權力對經濟權力作用過度，就構成政治權力對經濟權力的侵蝕或過度侵蝕。在中國農村，之所以存在政治權力對經濟權力的過度侵蝕，其主要原因有：(1)政治權力的監督機制弱化；(2)農民經濟權力沒有或只具有弱保護功能，或者要達到一定程度的保護，需付出高昂的費用；(3)政治權力的產生主要來自上面；(4)領導決策者是“經濟人”。決策者在決策時，主要考慮的是個人邊際收益和個人邊際成本，當個人邊際收益等于個人邊際成本時，決策者的總效用達到最大值。這樣，在缺乏有效監督和對方保護功能弱的條件下，農村基層干部建立在個人邊際收益和個人邊際成本基礎上的決策就有可能得到實施。在存在外部性的條件下，個人邊際收益并不等于社會邊際收益，個人邊際成本并不等于社會邊際成本。在個人邊際收益大于社會邊際收益、個人邊際成本小于社會邊際成本的條件下，決策的結果是社會邊際成本大于社會邊際收益，從而造成社會福利的損失。所以，上述四個方面的原因是農民負擔重的根本致因。

另外，政治權力對經濟權力的作用形式不規范也是導致農民負擔重的一個重要因素。政治權力對經濟權力的作用形式主要包括兩個方面，一個是制度方面，一個是機構方面。制度方面主要包括現行財稅體制及國家有關的經濟法律、政策等；機構方面主要指現行的國家管理經濟方面的機構的總和。現行農村政治權力對經濟權力的作用形式不規范主要表現為：(1)農村財稅體制不規范，現行農村財稅體制對增加農民負擔有鼓勵作用；(2)國家的有關政策不合理，沒有注意研究城市和鄉村、農業和非農業省份、經濟發達地區與經濟欠發達地區之間的區別；(3)法制不健全，執法不力；(4)鄉村組織制度沒有完全理順，尤其是村級公共產品的價值補償問題沒有得到根本解決；(5)縣鄉機構臃腫，該設的機構沒有設起來，該撤的機構撤不下去，人浮于事。上述五個方面的因素共同構成了農民負擔重的重要原因。

再次，政治權力主體與經濟權力主體目標取向的不同，也是在研究農民負擔重的原因時需要考慮的一個因素。在目前農村家庭承包制的條件下，農民的目標取向與政府的目標取向有時是不相同的，其中主要的目標沖突表現在以下幾個方面：(1)宏觀利益與微觀利益的沖突；(2)集體、國家利益與個人利益的沖突；(3)長遠利益與當前利益的沖突。上述目標取向的不同，會導致農民與政府對同一“負擔量”產生不同的價值判斷。在這種情況下，負擔主體有時也會對合理的負擔產生一種“重”的感受。

針對上述原因，筆者認為要想從根本上解決農民負擔問題，任務長期而艱巨，必須系統考慮，綜合治理，標本兼治。

第一，要強化農村基層對政治權力的監督功能。主要是：(1)在村一級設立監督小組。其產生的辦法是由村民代表大會直接選舉產生；其職能在于全面監督村委會的工作情況，包括有關費用的收支。監督小組要定期召開檢查會議，定期向上級黨委和同級黨支部及村民代表大會匯報情況，監督小組成員不能再擔任村內其他職務。(2)村一級的管理體制應主要包括：村黨支部、村委會、村監督小組、村民代表大會。其中村民代表大會負責村內重大事項的決定及村委會人選和監督小組人選的產生。村監督小組負責監督檢查。村委會負責日常事務和具體執行。村黨支部負責向村民代表大會提交方案并全面監督全村工作，包括監督小組的工作。黨支部可向村民代表大會推薦村委會人選，但不能推薦監督小組人選。監督小組人選應直接由村民代表大會選舉產生。黨支部的監督應主要體現在全村工作與中共中央的有關方針路線政策是否保持一致，這是大方向，也是最根本的。(3)在鄉一級設立監督委員會。其產生的辦法是由鄉一級人大代表直接選舉產生，應包括社會各界人士，農民應占有一定比例。其職能是全面監督鄉政府的工作情況，包括有關經費的收支。監督委員會的成員不應再擔任鄉一級其他職務。監督委員會應定期召開有關檢查監督會議，應定期向同級人大、同級黨委和上級黨委匯報有關情況。(4)以上監督小組和監督委員會的有關費用可由國家撥付一定比例或從有關費用中予以扣除。

第二，要提高農民的組織化程度，強化農民經濟權力的自我保護功能。農民負擔問題是一個農民與地方政府之間的交易問題，或者是兩者之間的一個博弈問題。博弈雙方的政治經濟地位決定博弈的結果。在農民與地方政府的博弈中，雙方的力量是不對稱的。地方政府是高度組織起來的，有強有力的信息資源、人力資源乃至暴力資源；而農民是分散的，各種條件決定了農民內部形成統一意見的交易成本極高，農民在與地方政府的博弈中處于不利地位。地方官員總會找到辦法從農民那里攫取超過農民負擔能力的財源，而農民卻無力抵御。于是，解決農民負擔問題需要一個非常重要的條件：農民必須有一定的組織能力和談判能力。進一步說，農民之間的交易成本要降低，以便較容易地達成統一意見，形成能夠與地方政府制衡的有效壓力。這種情形意味著在農村社會權威結構中，必須構建農民自身的權威基礎，這種權威基礎的前提條件之一便是組織化。所以，著力提高農民組織化程度，對有效減輕農民負擔有重要意義。

第三，真正在鄉村兩級落實民主選舉制度。農村基層干部由上級層層任命，這樣，對各級干部“政績”的評價主要取決于他們對上級所下達的各項任務指標的完成情況。在自身利益的驅動下，各級政府官員在其任期內，往往傾向于迎合上級的要求，在“人民事業人民辦”的口號下，不顧農民的承受能力，片面追求所謂政績。農民負擔重的根源在上面的說法是有道理的。所以，通過民主選舉，使得農村基層干部的任免和獎懲權掌握在本社區農民手中，使得村干部能夠真正以本社區農民的根本利益為依歸，對農民負責，受農民監督。這樣，才能有效保證農村公共資源得到合理有效的使用，使農民負擔保持在合理的范圍之內。

第四，提高農村基層干部素質和政策水平。農村基層干部應認真學習和全面理解國家政策，執行中不打折扣、不走樣；應該正確地向群眾宣傳解釋各項政策，使之成為群眾的自覺行動；應該結合實際貫徹落實政策，鼓勵創造性，防止絕對化；應該模范地執行政策，要求群眾做到就要自己首先做好。要加強對農村基層干部的培訓，建立健全的定期輪訓制度。要突出政策和法制教育，提高基層干部正確執行政策、堅持依法辦事、善于做群眾工作的能力。要教育農村基層干部必須誠心誠意為群眾服務，反對脫離群眾、不干實事；堅持實事求是，反對虛假浮夸；堅持艱苦創業，反對奢侈浪費，遇事同群眾商量，反對強迫命令；正確行使手中的權力，反對以權謀私；努力把完成上級任務與維護群眾利益統一起來，反對不顧大局和損害群眾利益。

第五，改革農村現行財稅體制。首先，進一步完善分稅財政體制，明確劃分縣鄉政府職責。使縣鄉政府的財政和事權相結合，以限制各級政府層層下達超過財力所限的各種升級達標活動。其次，加快地方稅收體系建設，在農村推行稅費體制改革。具體思路是：將原來向農民征收的一切稅費明確劃分為稅、租、費三大塊進行征收，然后根據各自的性質分配其用途。稅是國家為滿足一般的社會共同需要，按事先確定的對象和比例，對社會剩余產品所進行的強制、無償的分配。稅的依據是政治權力。在農村，租一般是指地租，地租分絕對地租和級差地租。絕對地租產生的依據是土地的所有權，級差地租產生的依據是土地的經營權，經營權屬于廣義的所有權范疇。所以，地租的依據是與所有權緊密相聯的。稅和地租的源泉都是農業剩余。費是享受某種服務時支付的價格。雖然稅和租也可以看成是享用政府提供的公共產品和耕種土地時支付的價格，但費是對于局部的、具體的某一服務而支付的價格。費的支付時間可以在享用某一服務前或享用某一服務后。收費的依據是服務本身。對于稅，在設計稅種時應充分考慮中國的國情。理論上合理的，不一定實踐中合理。要充分考慮征稅成本問題。對此，建議設土地稅、人頭稅、農產品交易稅，其中土地稅可分農業用地和非農業用地制定不同的稅率。取消原有的農業特產稅和屠宰稅。對于土地稅，可適當提高稅率，對于人頭稅可實行輕稅政策。稅的征收用實物或貨幣均可。這樣整體上可體現公平與效率的原則。對于租，由于農村土地屬集體所有，所以租應歸集體，包括絕對地租和級差地租。但在具體數量上，各省應定一個上限，在上限以內可由集體組織與農戶具體商定。租的具體形式可以是實物，也可以用貨幣形式或出工的形式代替。租主要用于公積金、公益金、管理費等，即相當于村提留這一塊。鄉統籌的絕大部分屬于稅的性質，應當納入稅收體系中予以規范。費的收取應根據具體情況的需要，其標準應由村民代表大會或鄉人大具體決定，各省可根據實際每年定個上限額，以防亂收費。將原來三提五統不能超過上年人均純收入5％的控制線，改為農村地方對農民收取的一切稅租費不能超過某一個絕對額，即由相對量控制變為絕對量控制。主要原因：一是目前測算農民純收入是一件較難的事，二是當前農村關于農民人均純收入的統計數字并不能客觀真實地反映情況，三是相對量有時帶來某種隱蔽性和較難控制性。而采用絕對量控制(如規定每年應不超過200元)則較明確，農民也容易掌握情況，也有利于監督。當然，這里主要是應對租、費這兩塊進行絕對量控制，因為這兩塊波動性較大。對于稅，一旦制定后，本身便具有穩定性，所以，沒有控制的必要。其三，加快建立財政轉移支付制度。要制定對農業大區特別是中西部地區的傾斜政策，在財政分配上加大對中西部農業基礎設施的投入；同時，國家應在財政上對中西部貧困地區農村基層干部實行經費補貼制度，如對一些扶貧縣的農村基層干部的工資是否可由國家財政專項負擔等，以有效減輕這些地區的農民負擔。

第六，加快政府機構改革步伐。核心是精簡機構，裁撤冗員。這也是一項非常復雜和艱巨的工作。關鍵是要控制經費，如果經費能控制住，縣鄉機構人員多一些還是少一些對農民負擔無直接影響。

第七，推進農村法制建設。建議制定《農民負擔法》。要積極開展農村法制教育，使廣大農民學法、懂法、守法，并能用法律武器維護自己的正當權益。

第八，建立健全農村社會保障體系。對一些貧困戶應當由村或鄉給予一定的補助，以減輕因農民負擔而產生的不公平程度。

第九，大力發展農村社區經濟，通過以工補農減輕農民負擔，同時提高農民收入增強負擔承受能力。經濟發達地區基層政府的運作建立在集體經濟基礎之上，新興的公共產品的成本主要由發達的鄉鎮企業和集體經濟支付，因此有條件通過以工補農減輕農民負擔。同時，農民從鄉鎮企業得到的報酬收入增加，有利于收入的提高。而越是經濟不發達地區，各項事業越依賴收取稅費運轉，由此造成了經濟落后地區、傳統的農業生產省份農民負擔相對較重的現象。從一些調查中得知，鄉鎮企業和集體經濟發達的地區，農民負擔就輕些，而農業占主導的地區，農民負擔就相對重些。因此，大力發展農村經濟，壯大集體經濟實力，不失為一項減輕農民負擔、提高農民收入的有效措施。

第十，要注重對農民的教育。要教育廣大農民關心政治、關心國家大事，要增強廣大農民的政治意識、國家意識、發展意識。要對農民進行“三兼顧”(國家、集體、個人利益兼顧)教育，使廣大農民能正確處理國家、集體、個人三者之間的利益關系，能正確處理個人勞動致富與共同富裕的關系。

第十一，中共各級組織一定要把農民負擔問題當做一項政治任務來抓，采取切實有力的具體措施。對干部考核要與農民負擔緊密聯系起來，實行層層責任制。

以上十一個方面，概括起來主要包括四個方面：(1)建立有效制約政治權力的機制；(2)提高經濟權力主體的自我保護能力；(3)規范政治權力對經濟權力的作用形式；(4)整合政治權力主體與經濟權力主體二者的價值取向。總之，從長遠來說，解決農民負擔問題根本要靠發展。經濟的發展、政治的民主、社會的文明是現代化的標志，同時也是長遠解決農民負擔問題的保證。發展是一個綜合推進的過程；發展是硬道理。從國家來說，迅速推動社會主義市場經濟體制的建立和完善，迅速推進經濟改革的深化和民主體制的建立及社會文明水平的提高，才能從根本上真正解決農民負擔問題。

（作者單位：甘肅省委黨校）

參考資料：

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