戰國時期中央與地方關系簡論

周書燦、陳曉東

戰國時期，隨著經濟關系、階級關系的變化，中央集權制出現。郡縣制的確立，使得西周、春秋以來以宗法分封為特點的中央和地方的政治組織最終退出了歷史舞臺。在新的形勢下，新的官僚制度代替了以往的貴族世卿世祿制，各大諸侯國也分別建立起中央集權制的政治體制。戰國時期中央集權國家的地方行政組織是郡、縣，郡、縣的行政和軍事權力都控制在國君手里，國君直接任命郡、縣長官并加以考核。縣以下有鄉、里、聚(村落)或連、閭等基層組織。戰國時期各諸侯國的統治機構從國到郡，從郡到縣，從縣到鄉有系統地分布到每一個角落，層層控制著整個國家。

1笨ぁ⑾叵嗤常權集于君。

戰國時期以郡統縣的行政管理體制在各諸侯國內得以逐步確立，大大便利了國君的集中統治。在郡縣制政體下，國君直接任免郡、縣長官，郡守、縣令對所在郡、縣只有管理權，沒有所有權，郡、縣的軍事和行政權力實際上也都控制在國君手里。官僚制度建立后，不再用封邑作為官祿，俸祿制度的推行，大大便利了國君對各級地方官吏的隨時任免和選拔。在行政管理方面，年終考績的上計制度已經創立，《荀子·王霸》說：“歲終奉其成功，以效于君。當則可，不當則廢。”上計的范圍頗為廣泛，包括倉庫存糧數字、墾田和賦稅數目、戶口情況及治安等。《商君書·禁使篇》說：“十二月而計書已定，事以一歲別計，而主以一聽。”每年中央的重要官吏和地方長官，必須把一年內各種預算數字寫在木券上，送到國君那里去，國君把券剖分為二，由國君執右券，臣下執左券。這樣，國君便可操右券來責成各級地方官吏，到了年終，各級地方官吏必須到國君那里去報核。上計時，由國君親自考核，或由丞相協助考核，國君可以對考核成績不佳的各級地方官吏當場收璽免職。在考績地方官吏的同時，各國還建立了一整套自上而下的視察和監察地方行政的制度。國君、相國、郡守都必須經常到其所屬的縣巡視和考察，叫做“行縣”。《戰國策·趙策二》載，趙武靈王“始行縣，過番吾”。又如《史記·范睢列傳》載，秦相魏冉“東行縣邑”。國君、丞相、郡守到其所屬縣進行巡視和考察，具有考核地方民政和了解民情的作用①。與此同時，戰國時期各國政府在中央和地方設置御史之職。御史由國君直接派遣委任，具有秘書兼監察性質②。國君派遣御史監掌郡縣，對于加強中央對地方的控制，無疑具有一定的積極作用。

在郡縣制政體和新的官僚制度下，國君的權力大為加強，中央對地方的行政統轄更為嚴格。春秋、戰國之際，剛剛孕育和成長起來的中央集權制的政治體制，迄戰國時代逐步走向成熟和完善，然而，另一方面，舊的封君制度依然存在。如齊泯王“即位三年，而封田嬰于薛”③。以后，其子田文“代立于薛，是為孟嘗君”④。“平原君相趙惠文王及孝成王，三去相，三復位，封于東武城”⑤。魏安矨王即位，封公子無忌為信陵君⑥。楚考烈王元年，“以黃歇為相，封為春申君，賜淮北地十二縣”⑦。也有大臣立功而受封者，如“衛鞅既破魏還，秦封之於、商十五邑，號為商君”⑧。秦國“封魏NFDD4Ｓ陴Γ復益封陶，號曰穰侯”⑨。燕昭王“封樂毅于昌國，號為昌國君”⑩。不過，戰國時期的封君，多半所居土地偏狹，而且大多徒有虛名。許多封君在封邑內無統治權，有的諸侯國國君派遣相國或郡守直接到封邑內進行治理。許多封君不能長期世襲，三晉、齊、秦等國所封的功臣，很少是世襲的，所封的宗室，只有魏的安陵君、齊的孟嘗君、趙的平原君出于世襲⑾，其余也不見世襲，他們大多僅是食租稅若干戶而已。封君在封邑內必須奉行國家統一的法令，封君的封邑亦有被收回的可能，如趙“武陽君鄭安平死，收其地”⑿。楚悼王時封的陽城君與群臣在楚悼王去世時，在喪所圍攻吳起，射中王尸。“荊罪之，陽城君走，荊收其國”⒀。由此可知，戰國時代的封君，同西周時代分封的世襲諸侯和春秋時期諸侯分封的卿大夫，確有著實質性的差異。尤其隨著各諸侯國政治改革不斷深入，諸侯國內中央集權制的政治體制日漸完善和成熟，在此歷史背景下，各諸侯國均注意到要取消封君的世襲特權。楚國吳起變法時主張“使封君子孫，三世而收爵祿”⒁。秦國衛鞅變法時，普遍建立郡縣之制，使封君的封邑遭到很大的破壞。秦王政執政后，繼續推行衛鞅以來的法制，只分封功臣，而不分封宗室子弟。迄秦統一六國，奉行“無尺土之封，不立子弟為王”⒂“子弟為匹夫”⒃的方針，只有在統一六國過程中有大功的將軍才能封侯。至此，西周、春秋以來的分封制的殘余，在新的歷史背景下被掃蕩殆盡。因此，從戰國時期政治發展的總趨勢看，封君在新型國家政治生活中所發揮的作用及其產生的影響日趨衰微。

2蹦謔防聿疲賦入府庫。

戰國時期各諸侯國相繼建立了財、賦管理機構。秦、趙兩國的內史和韓國的少府、秦國的少內就是這樣性質的機構。秦國、趙國的內史之職總管全國的田租收入，云夢出土的《秦律》中的《倉律》規定：“入禾稼、芻、高禾，輒為辬籍，上內史。”這表明，征收田租所得的糧草、禾稈，必須立即登記，入倉庫帳簿，上報內史。趙國烈侯由于徐越主張“節財簡用，察度功德”，任命其為內史⒄，顯然是因為內史總管國家財政。在秦國，內史之下有大內，另有少內，又稱少府。內史主管田租，少府主管口賦和鹽鐵之利，少府所收的手工業稅，主要是“山澤之稅”、“鹽鐵之利”⒅。衛鞅變法時主張“一山澤”⒆，即由國家統一管理山澤之利。少府所征的商業稅主要是市稅，或稱市租，這不僅是國君的私人收入，而且也是封君和將相等的私人收入。而在楚國，稅收則歸政府及國君個人所有。鄂君啟節銘文中規定：“女(如)載牛馬羊臺(以)出內(入)關，則征于大NFDD5(府)，毋政(征)于關。”可見，大府是直屬于國君的稅收機構。一般貨物經過關卡則須向關卡納稅，關卡的稅收，應該屬于政府的財政收入，而大府所得稅收，則屬于國君私人收入⒇。以上機構的設置，在一定程度上便利了國君對地方財政、稅收等權力的控制和管理，也為中央集權的政治體制的逐步鞏固與完善奠定了可靠的物質基礎。

3斃聳勘患祝必會王符。

戰國時期各諸侯國已建立了發兵用符的制度。當時的符作伏虎形，上有銘文，分為兩半，底有合榫，右半存在國君處，左半發給將領。調發軍隊時，必須有存在國王處的右半個虎符來會合，作為憑信，否則，就不能調發軍隊。史載，魏信陵君就是首先竊取存在魏王處的半個虎符并假造命令，從而奪取晉鄙所帶軍隊的指揮權前往救趙21。秦國亦有此制，《秦漢金文錄》著錄中有新荅虎符錯金銘文：“甲兵之符，右才(在)王，左才(在)新荅。凡興士被甲，用兵五十人以上，必會王符，乃敢行之；燔燧事，雖母(毋)會符，行醫殳(也)。”據王國維先生考證，“此符當為秦并天下前二三十年間物也”22。這種“興士被甲，必會王符”的制度一直被沿襲下來。上虞羅氏藏陽陵銅虎符，金錯篆書，文各十二，曰：“甲兵之符，右在皇帝，左在陽陵。”王國維先生以為其“實秦虎符也”23。有了這種發兵用符的制度，中央及地方軍隊的調遣權就全部集中于國君一人之手了。お

總之，在郡縣制政體下，伴隨著諸侯國國君權力的加強與集中，新型國家內部中央與地方關系得到不斷成長，而中央集權制政治體制的逐步鞏固與完善，使得戰國時期各諸侯國內部中央與地方關系不斷呈現出新的時代特色。

首先，從相對分權走向集權。西周、春秋時期，由于諸侯國及封邑的存在，使得西周天子及春秋時代國君的權力在一定程度上受到干擾與制約，而諸侯與封君自身政治、經濟、軍事力量的升降沉浮，則隨時可能對西周、春秋時期的國家政治生活產生頗為深刻的影響。西周晚期及春秋年間，隨著宗法制原則由開始動搖到漸趨瓦解，以下犯上的現象屢見不鮮。這表明，西周、春秋時期，在相當長的歷史時期內，宗法分封制政體下的封建國家仍然處于相對分權的階段。戰國時期后，隨著郡縣制取代分封制，以及新的官僚制度取代西周、春秋以來的世卿世祿制度，使得不同時期中央政府與地方政權之間的關系不斷從量變到質變，而最終呈現出實質性的差異。其中，最突出的表現，即中央集權的政治體制由初步建立到逐步成熟與完善，并最終迫使各國諸侯相對分權制的政權模式徹底退出了歷史舞臺。

其次，在郡縣制政體下，各種制度漸趨劃一。殷商時期的外服之制與西周時期的畿服之制在捍衛殷商、西周最高統治者至尊的天下共主地位，以及從松散到逐步加強的商、周國家等級秩序方面，無疑發揮過頗多積極的作用。然而，殷商、西周國家政治發展過程中所呈現出的諸多方面的原始性及不穩定性因素，則難以使后世學者理想化的畿服之制，在殷商、西周時期完全付諸實踐，這又常常使得殷商、西周王朝與四土諸侯之間的關系呈現出更多的復雜性。然而，伴隨戰國時期郡縣制的日漸確立，并逐步在各國推行，使得商周以來體現中央政府與地方政權之間關系的種種制度漸趨劃一。這種新型國家內部頗為整齊劃一的中央與地方關系的孕育與發展，無疑為秦漢時期天下一統局面的到來，創造了諸多的有利條件。

第三，自上而下的各級官僚機構的建立，使得中央政府有效地對各級地方組織行使管轄權，從而建立起以國君為核心的層層統屬的行政管理體制，并且對后世產生了頗為深遠的影響。西周封國雖然已孕育了早期政區的雛形，但它畢竟同以分民而不分土為特征的行政區劃有著實質性的差別。因此，在以郡縣制為政體的新的歷史條件下，中央政府對地方的行政管轄得到空前的加強，地方政權的相對獨立性受到最大限度的制約，從而有效地根除了地方割據的社會基礎，這對建立統一的中央集權的國家政治體制，具有決定性的意義。

①楊寬：《戰國史》(增訂本)，上海人民出版社1998年版，第219、239頁。

②參見楊寬：《戰國秦漢的監察和視察地方制度》。《社會科學戰線》1982年第2期。

③④《史記·孟嘗君列傳》。

⑤《史記·平原君虞卿列傳》。

⑥《史記·魏公子列傳》。

⑦《史記·春申君列傳》。

⑧《史記·商君列傳》。

⑨《史記·穰侯列傳》。

⑩《史記·樂毅列傳》。

⑿史記·趙世家》。

⒀《呂氏春秋·離欲覽·上德》。

⒁《韓非子·和氏》。

⒂《史記·李斯列傳》。

⒃《史記·秦始皇本紀》。

⒅《鹽鐵論·非鞅》。

⒆《商君書·墾令篇》。

22《觀堂集林·秦新荅虎符跋》，中華書局1984年版。

23《觀堂集林·秦陽陵虎符跋》，中華書局1984年版。

(作者單位：河北師范大學歷史系ず穎輩字菔械詼中學)ぴ鶉偽嗉：倪金榮