改革開放需要現代化的政府管理

林尚立，男，1963年出生于福建福州市。1981年考入復旦大學國際政治系。1988年獲法學碩士學位。現在復旦大學國際政治系從事教學和研究工作。

記者：市場經濟應當說是資本主義社會的主導，但近半個世紀以來，現代化的政府管理亦發揮了舉足輕重的作用，成為現代資本主義社會相互依賴、不可或缺的有機體。你是搞政治與行政研究的，能否結合中國的改革開放，從吸收與借鑒的角度談談政府管理的現代化問題。

林尚立：可以說中國的改革開放將進入一個新時期，推動中國改革開放步入一個新時期的動力因素將是迅速形成的社會主義市場。如果說前十幾年改革開放的主要推動力是以權力為后盾的政府政策，那么今后推動中國進一步改革開放的主要力量就是社會主義市場。前一種力量是人為的，而后一種力量則是客觀的。這種客觀的力量將以自身內在的運動規律推動中國的改革開放，從而使中國的改革成為不可逆轉的趨勢。另一方面，正因為今后的改革開放主要由社會主義市場推動，所以當這種市場不可避免地與世界市場接通，成為世界市場的一部分時，中國的改革開放也就融入了世界發展潮流，中國的發展就不得不以世界發展的標準來衡量。

應該說明的是，以社會主義市場為主要推動力的改革開放，并不排斥政策在改革開放中的地位與作用，相反，對政府政策提出了更高要求。因為，一方面，我們的社會主義市場還不夠發育，這就需要政府通過良好而有效的政策培養和推動，另一方面，在市場推動下的改革開放，將對政府的宏觀調控能力、綜合服務能力提出更高的要求。這意味著在保證以市場為動力的改革開放過程中，政府必須生產出高水平的政策。

新時期改革開放，對我國政治與政體制的最大挑戰，是對政府管理體制和能力的挑戰。

經過十幾年改革開放的實踐，中國人對中國政治改革的認識已趨向理性和現實。大多數人不再抽象地考慮這問題，而是從中國經濟發展來考慮政治改革。當然，在這問題上不能太功利。我認為，新時期改革開放，對我國政治與行政體制的最大挑戰，是對政府管理體制和能力的挑戰。在這新時期，改革將使經濟從計劃走到市場，開放將從原來開放引入模式走向引入國外先進經驗與直接參與國際活動相結合的雙向開放模式。社會主義市場經濟的全面展開，勢必要求政府對其舊的管理觀念、體制和運行方式進行一場革命；中國社會要在開放中步入世界，政府的許多管理就應參照國際慣例。因此，新時期的改革開放，對我國政府管理提出了全新的挑戰，呼喚著現代化的政府管理。

那么，我們現在應如何根據新時期的改革開放要求，努力推動我國政府管理的現代化呢？

首先，我們必須明確政府管理是一門科學。這也就是說，政府管理，即政府對社會生活各領域的管理活動有其內在的運動規律。這些規律不論在資本主義國家還是在社會主義國家都將起作用。例如，就中央與地方關系而言，任何單一制國家的中央政府財政收入占整個國家財政收入的比例都要高出地方，因為，只有這樣，中央政府才能實現對全社會的有效調控，否則，中央政府的調控能力將流失。80年代中后期，我們的改革就遇到這一問題：由于中央政府的財政收入與地方政府的財政收入之間的比例倒掛，中央政府的權威受到巨大沖擊。

其次，在承認政府管理是一門科學的基礎上，我們應認真研究國外先進的政府管理經驗。馬克思主義認為，任何國家的政府，除了具有政治統治職能外，都還具有社會管理職能，而且社會管理是實現政治統治的基礎。盡管資本主義國家政府與社會主義國家政府有本質區別，但它們在管理社會生活中所形成的一套科學的政府管理原則、方法和經驗，都具有普遍意義。對此，我們不能簡單地排斥，而應深入地研究。

說到研究，我有一很深的感受。去年暑期，我為了研究美國聯邦政府與州政府的關系再次研讀了構成美國憲法思想基礎的《聯邦黨人文集》。在這里，漢密爾頓等人以豐富的歷史材料和有力的說理證明美國搞邦聯的危害，主張實行保證國家統一的聯邦制。就在這時，原蘇聯的新聯盟條例出臺，該條例的核心是主張搞邦聯制。當時，我就告訴同事說：蘇聯現在搞的，正是美國人在立國時就堅決反對的東西，蘇聯將自食其果。事實證明，果然如此。因此，我覺得研究國外的政府管理經驗十分必要。這不僅能夠給我們許多啟發，而且也能使我們避免走彎路，犯錯誤。

最后，我們應在研究的基礎上創造性地吸收國外先進的政府管理經驗。所謂創造性地吸收，一方面要求我們不能犯老病，照搬照抄，簡單套用；另一方面要求我們應把外國先進的管理經驗為我所用，在充分考慮國情基礎上，形成我們自己的政府管理方式。前不久，國務院決定在幾個主要省市進行分稅制試點，這是一項很有意義的工作。分稅制，是協調中央與地方關系的一項重要機制，在西方國家很流行。但各國的具體做法不一，日本有自己的一套做法，德國也有自己的一套做法。實踐證明，分稅制很有效。現在我們吸收了，但不是照搬，而是從試點開始，逐步形成中國自己一套的分稅制。

重新設定我國現代化政府管理的基本取向：闖過政府職能轉變的難關，形成靈便、有效和科學的宏觀調控機制，實現政府管理的國際化。

現在我們說的是中國政府管理的現代化，因此，我們不能抽象地去設定這種現代化政府管理的基本取向，而應從中國改革開放的實際出發。就未來中國社會發展而言，改革開放主要體現為前面所說的市場化和國際化。鑒于此，我國政府管理現代化發展的基本取向有三：

第一，全面轉變政府職能，適應社會主義市場經濟發展。社會主義市場經濟的發展，將不可避免地把社會生活所有可能的領域納入市場調控范圍，從而在社會中形成以市場為核心的新的社會調控機制。這種機制與原先在計劃經濟基礎上形成的以政府為核心的調控機制完全不同。因而，隨著社會主義市場經濟的全面展開，政府的職能應進行全局性的變化。這一關不過，職能轉變還只限于零敲碎打，我們的下一步改革就無法順利展開。

第二，形成靈便、有效和科學的宏觀調控機制。在舊體制下，我國政府的宏觀調控能力也很強，但是這種宏觀調控是在逐級的微觀和中觀調控的基礎上形成的。所以，舊的宏觀調控是靠逐級強控制而實現的。現在，社會主義市場的發展，要求政府放松、甚至是放棄對微觀和中觀領域的控制。在這種情況下，舊的宏觀調控機制將完全失去效能。社會主義市場經濟的發展，迫切需要一套新的靈便、有效和科學的宏觀調控機制。政府職能全面轉變應與這套機制的確立相結合。在這一點上，我們顯然缺乏經驗，必須向人家學習。

第三，政府管理的國際化。今后，中國的開放是雙向的，即引入與參與相結合，因而，國際間的合作與交流將更加廣泛深入，中國社會日趨國際化。在這種發展潮流中，我們政府也應走向國際化。這種國際化，既包括管理觀念和管理人才的國際化，而且也包括管理體制和手段的國際化。說到政府管理人才的國際化，我認為現在應盡快實施國家公務員制度，并調整這制度的發展取向。現在，政府管理體制和手段的國際化，已成為我們推動改革開放的一個重要因素。前些天，我從報上得知，我們將改革會計制度，其中一個重要原因是我們的會計制度不符合國際慣例。去年底，上海準備在香港發行B種股票，只因提供的會計報表香港人看不懂，股票發行遇到麻煩，有關企業不得不花重金請國際會計公司將其會計報表重編。

政府管理的現代化，是一項十分復雜的系統工程，會遇到許多困難，但還是要大膽改革，大膽前進。