暫停“去旅游”：“日本抗疫模式”之痛

陳祥

進入2021年之后，面對屢屢刷新單日記錄的新冠肺炎重癥人數、確診人數和病床使用率，菅義偉內閣不得不于1月7日再度對首都圈的東京都和埼玉、千葉、神奈川三縣實行暫定一個月的“緊急狀態”。

日本自2020年1月15日首次出現確診新冠病例，到10月29日（即歷時九個半月后）達到確診10萬例。進入11月后出現“第三波疫情”沖擊，確診病例大增，到12月20日，即不足兩個月，確診病例就突破20萬例。日本這個抗疫初期大體上的“優等生”，一定程度上變成了東亞抗疫的反面教材。激增的確診病例讓日本醫療體制處于最高的“窘迫”階段，感染警戒水平也處于最深刻的“感染正在擴大”階段。在這一波疫情沖擊下，菅義偉內閣飽受詬病，不得不于2020年12月14日在首相官邸召開新型冠狀病毒感染癥對策總部會議，表示全國在當月28日至2021年1月11日期間統一暫停“去旅游”（Go To Travel）政策。隨后，開工不過三個多月的菅義偉內閣的支持率也應聲下跌，前景難料。

啟動“去旅游”的時間非常不好

在新冠疫情第一波沖擊下，安倍政府于2020年4月7日發布緊急狀態宣言。實施緊急狀態將對日本經濟造成巨大沖擊，日本政府因此制定了以刺激觀光旅游消費、提振日本經濟為目的的經濟刺激政策——“去旅游”。2020年4月7日通過了預算額高達108萬億日元的“新冠疫情感染癥緊急經濟對策”，其中有16794億日元被充作刺激旅行、餐飲、購物的“去旅游”補貼。

這一措施當時在國會審議之際，就有聲音認為新冠疫情何時結束尚無法看清，不應該大規模采取刺激措施。但安倍政府的表態頗為樂觀。5月25日，日本全面解除緊急狀態，當時日本疫情正如安倍所說“基本得到控制”。但此后形勢迅速變化，日本國家治理就顯得相對滯后。實施“去旅游”時已是7月22日，此時日本疫情嚴重反復，東京都確診病例連續日增破百。這等于說“去旅游”是在日本疫情持續擴大時開啟的。四個在野黨在7月15日一致提出要求“去旅游”延期，立憲民主黨黨首指出，如果因此而感染擴大，“就是政府造成的人禍”。這本是一次政治發難，不幸卻預言成真。

菅義偉新政府施政的一大亮點即直指日本行政體制改革，希望打破國家治理的縱向條塊分割局面。但“去旅游”政策本身就是典型的縱向分割的產物，觀光、旅游、餐飲行業原本應與國民及在日外國人的健康和生命權構成一體，形成綜合性政策，結果卻成了“經濟優先、抗疫第二”，并且很大程度上轉為彰顯政府提振經濟的強力措施，甚至演變成為略帶行政命令的政策：“去遠的地方旅游，必須出門花錢去，拯救旅游業。”啟動國內人員大規模流動雖在短期內刺激日本經濟大幅反彈，但也成為更為猛烈的第三波疫情的直接推手，可謂得不償失。

停止“去旅游”沖擊日本國家治理

2020年11月25日，日本厚生大臣西村康稔意識到日本防疫態勢已十分嚴峻，呼吁短時間內全力應對疫情擴大，“未來三周定勝負”。進入12月之后，日本各地確診人數陸續創下新高，重癥患者也不斷刷新紀錄，造成醫療現場接受病患的能力十分緊張，“在病床和醫務人員都無法迅速得到增加的情況下，各地已經出現無法兼顧新冠診療和普通醫療服務的情況”。面對第三波疫情，在這三周里，日本政府已經處于失敗局面。菅義偉不得不對“去旅游”按下了全國暫停鍵，且很可能無法重啟。同時變異新冠病毒又在日本頻頻出現，菅義偉內閣決定從2020年12月28日至2021年1月底“暫停批準外國人入境”;2021年1月7日又不得不再度對首都圈一市三縣實行“緊急狀態”。三者疊加，影響極大，日本國家治理面臨嚴峻的新形勢挑戰，呈現出缺乏彈性的一面。

“日本抗疫模式”遭遇重大挫折。日本政府一直在標榜抗擊疫情的“日本模式”，即把疫情造成的死亡人數控制在很低水平。這個模式可追溯到2020年2月25日制定的“新冠病毒感染癥對策的基本方針”，明確指出“防止傳染的策略，首先是在傳染初期加以控制，盡可能地抑制患者的增加速度，控制傳播速度，盡可能將癥狀重發患者控制在最小限度內，最大限度地減少對社會和經濟的沖擊”。恰恰是這種模棱兩可的說辭，造成日本在近一年的抗疫過程中，形成“生命vs經濟”“專家vs政治家”“左派vs右派”的嚴重對立，并極大地消耗了日本國家抗疫力量。日本也成為東亞各國確診人數最多的國家，“日本模式”實際已折戟沉沙，迫使菅義偉必須對目前的抗疫模式做出重大調整。

2021年1月5日東京街頭。當日東京新增新冠確診病例超過1200人。

復工復產也遇嚴重挫折。“去旅游”被按下暫停鍵之后，剛有起色的旅游、餐飲行業必將再遭重創，且目前來看重啟“去旅游”困難重重。在還不確定日本能否在2021年1月開始進行疫苗接種、同時又缺乏治療新冠病毒的特效藥物的情況下，菅內閣也無法確保重啟“去旅游”不會再度遭遇同樣的“失敗”，因此很難在踩下剎車之后再踩油門。面對嚴峻的經濟形勢，日本政府可以實行的刺激經濟的備選項只剩下減稅和“撒現金”兩種方式。早在疫情暴發之初就有人提出削減重要財政收入的消費稅，但遭到日本財務省的強烈抵制而作罷，而“撒現金”已經實施過兩輪，刺激經濟的邊際效應遞減已十分明顯。

菅義偉內閣前途多桀。在第三波疫情沖擊下，日本政壇也出現了政局大變動的跡象。首先是首相對自民黨的控局出現弱化現象。菅義偉作為“無派系”出身的首相，通過平衡自民黨內各大派系的權力分配獲得上位，其中十分重要的是獲得自民黨干事長二階俊博支持。但二階俊博已經擔任日本全國旅行業協會會長近30年之久，也是“去旅游”政策的重要政治推手，二階派的部分議員對菅義偉突然做出暫停“去旅游”的決定極為惱火。該政策時間拖延愈久，日本國內觀光旅游、餐飲行業團體對二階派的施壓愈將與日俱增，這必將對菅義偉平衡、控制好自民黨局勢的能力造成巨大沖擊。其次是內閣支持率急劇下滑。12月14日菅義偉宣布暫停“去旅游”之時，還在新冠病毒感染癥對策分科會上要求日本民眾避免“五人以上聚餐”，不過他自己卻帶頭違反，與15人左右的經濟界人士聚會;以及他在網絡節目中，帶著很無所謂、自嘲方式的自我介紹，令日本民眾對菅義偉的批評紛至沓來。根據民意調查，菅義偉在上臺之初支持率曾高達60%～70%，但到12月下旬已急劇下跌至39%。自民黨內部分議員也對首相發出極為不滿的聲音：“菅義偉作為官房長官是稱職的，但不適合擔任首相。”很顯然，上臺不過三個多月的菅義偉內閣，背負的國家治理老“包袱”過重，已然出現了短命內閣的末期跡象，日本政壇部分勢力甚至已經在張羅著“后菅義偉時代”。

地方政府無所適從。在2010年12月20日召開的日本全國知事在線會議上，各地知事希望中央政府能夠盡早制定2021年1月12日之后的方針。鑒于“去旅游”對整體經濟的刺激效果較為明顯，相當部分的地方知事希望能夠實行逐步放開防疫局勢較好地區的柔性應對措施。部分知事對中央政府下令全國暫停“去旅游”明確表達了強烈不滿，稱“恣意更改方針造成基層混亂”。可見，面對“第三波疫情”的到來，日本政府沒能很好地理順中央與地方的政策銜接，也沒能處理好防疫與恢復經濟的平衡關系。