新時代地方預算績效管理改革的空間差異與成因研究

摘要：新時代我國地方預算績效管理改革表現出支出效果呈現更加直接、層級較多且內容復雜、改革靈活性受限等特征。隨著地方預算績效管理改革的穩步推進，改革的空間差異逐漸顯現，表現在改革的進程、全面性和實施效果等方面。構建項目支出績效評價指標能夠相對客觀地反映改革的空間差異，并且市場化程度、財政資源豐裕程度、組織文化等外部環境因素可以部分地解釋造成差異的原因。因此預算績效管理改革的制度設計，需要充分考慮地方政府不同的外部環境，制定合理且具彈性的績效評價標準和考核依據。

關鍵詞：預算績效管理；地方預算；新時代；空間差異

中圖分類號：F23"""""" 文獻標識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.22.045

全面實施預算績效管理是新時代積極財政政策“加力提效”和健全現代預算制度的必要手段，更是實現經濟高質量發展和國家治理能力現代化的內在要求。當前我國宏觀經濟增速放緩，地方財政收支缺口持續增大，債務規模持續擴張。截至2023年末，地方財政收支差額和債務余額已經分別高達11.91萬億元和40.74萬億元。如何深化預算管理改革，讓有限的財政資金發揮最大的效能，實現財政支出的“提質增效”，成為地方政府必須直面的難題。

1 相關文獻述評

在實施預算績效管理改革的浪潮中，地方預算是各國政府優先關注且重點實踐的關鍵領域。美國績效預算改革的起步就是在加利福尼亞州的桑尼維爾市（Sunnyvale）（Tyer，1997）[1]。相較于聯邦和州層面的預算績效管理，地方層面改革的積極性更高、創造性更大、成效也更為顯著。由于受經濟危機、財政緊縮政策和改革壓力的影響相對嚴重，歐洲地方當局推進績效預算的強度和力度特別大（Mussari等，2016）[2]。

在預算績效管理改革實踐和推進過程中，許多學者發現我國地方預算績效管理改革呈現出明顯的地域性差異。何文盛和何忍星（2022）認為，西北地區相比東部地區，預算績效管理改革呈現出進程較慢的現象[3]。馬蔡琛（2020）指出，中國預算績效管理推進大致符合“胡煥庸線”順時針偏轉15度的發展規律，在胡煥庸線東南側的經濟發達地區預算績效管理改革推進較快，而西北地區則進展較慢[4]。許多學者將我國地方預算績效管理改革推進路徑和改革效果的差異性與經濟發展水平、財政資源、組織文化等外部因素聯系起來。蘇舟、陳小華（2018）指出，財政收支矛盾、政府支持、競爭錦標賽以及績效文化等都會影響地方預算績效改革的效果[5]。

已有研究關注到地方預算績效管理改革的差異并對導致差異的原因進行初步探究，但缺乏對這種差異性的客觀描述。鑒于此，本文構建項目支出績效評價指標，對造成改革差異的原因從外部環境的角度予以闡釋，進而為地方預算績效管理改革的制度設計和推進邏輯提供新的視角。

2 新時代地方預算績效管理改革的空間差異

2.1 地方預算績效管理改革空間差異的指標描述

我國地方預算績效管理改革的總體思路是從限額以上項目支出的績效評價，過渡到一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算項目支出的績效評價，并逐步拓展至部門整體支出的績效評價。雖然許多地方已經開展了部門整體支出績效評價，但是項目支出績效評價仍然是當前我國地方績效管理改革的重點和關鍵。

本文選取各省市中具有代表性的26個省直部門，作為各省市預算績效管理改革的代表，通過對上述部門開展的績效評價項目支出占一般公共預算支出中項目支出比重的加權平均數，來衡量各省、自治區、直轄市地方預算績效改革的進展和實施情況。在指標的具體計算過程中使用各部門項目支出占上述26個省直部門總項目支出的權重乘以開展績效自評的項目支出數額占部門一般公共預算中項目支出的比重，進而通過對26個部門上述指標加總得到項目支出績效評價指標的最終結果，指標計算的具體過程如下：

（1）第i個部門第n年的項目支出績效評價指標（δi）=當年實施績效自評的項目支出數當年一般公共預算項目支出數

（2）ωi=第i個部門當年一般公共預算項目支出數∑26i=1當年一般公共預算項目支出數額

（3）第j個省份第n年的項目支出績效評價指標=∑26i=1ωi*δi

通過表1可以發現預算績效管理改革大致呈現出以下特征：一是，從改革的推進時間脈絡來看，2019年以來大部分地區項目支出績效評價指標都在50%以上，這表明《關于全面實施預算績效管理的意見》出臺后各地方政府加快了預算績效管理改革的步伐，也有少數省份的績效評價在2020年和2021年經歷了斷崖式的下降；二是，總體而言，預算績效管理改革的推進呈現出東中西逐步遞減的趨勢。其中，對于改革推進較好的地區來說，其項目支出績效評價指標的波動較小，各年份間呈現逐年遞增的趨勢，符合漸進性改革的特征；對于改革相對滯后的地區，其項目支出績效評價指標普遍較低，且不同年份波動較大。

2.2 地方預算績效管理改革空間差異的表現

（1）改革推進的時間進程存在明顯差異。從地方預算績效管理改革推進的時間脈絡看，如果以2018年《關于全面實施預算績效管理的意見》出臺為節點，2003—2018年是改革的探索與經驗形成階段；2018年以后則是改革的全面鋪開階段，其中，2019—2021年可被認為預算績效管理改革的加速推進階段。截至2022年底，項目支出、重點支出與部門整體支出并重的績效評價格局基本形成。總體而言，東部地區如廣東、浙江、河北等地實施預算績效管理改革或出臺相關文件規范預算績效管理改革實踐相對較早，基本建立了較為完善的預算績效管理改革制度體系。相較而言，中西部地區實施預算績效管理改革的時間相對較晚，預算績效管理體系的建立也稍顯滯后。

（2）改革內容的全面性存在差異。一些地區建立了相對系統和完善的預算績效管理改革制度體系，其預算績效管理改革不論是在內容、方式以及實施范圍上都呈現出漸進性改革的特征；對于預算績效管理改革實施相對滯后的地區，其改革往往會呈現出激進式、碎片化的特征，改革的精細化程度會有所差異。譬如，廣東省基本形成了相對完整的預算績效管理制度，包括項目支出、整體支出、政策管理等績效評價的綜合性文件，專項資金、一般轉移支付資金、民生項目等績效評價專項管理辦法。對于少數中西部省份，涉及預算績效管理改革的相關辦法等均是在中央相關文件的指導下完成的，改革缺乏全面性和規劃性。

（3）推進表現呈現明顯的差異。財政部曾在2019年對2018年度中央部門和地方預算績效管理工作進行考核，并對考核結果進行通報。從整體上看，東部地區預算績效管理改革推進表現明顯優于中西部地區，但是也不乏少數地區改革推進表現與東中西經濟帶的劃分不一致，如天津、江蘇、遼寧等東部省份其改革推進表現相對較差，少數中西部省份如廣西、湖北等地區預算績效管理改革的推進表現較好。上述改革推進表現的差異性說明影響改革的因素不僅集中于經濟發展層面，其他因素對地方預算績效管理改革也產生了相當大的影響，如市場化程度、財政資源豐裕程度以及組織文化等。

3 地方預算績效管理改革空間差異的原因探析

3.1 市場機制對地方預算績效管理改革的驅動

預算績效管理的核心目標在于提高公共支出的配置和使用效率，而市場機制尤其強調對效率的追求，這就構成了市場機制作用于預算績效管理的基礎。通過市場化標準的績效責任體系明確各部門實現支出結果的責任和約束，促進績效考核體系更加科學，提高政府的行政管理效率。市場機制對于我國地方預算績效管理改革的影響可以從兩個方面加以解釋：一是，從整體市場化水平來講，東部地區高于中西部地區，這也就解釋了東部地區的預算績效管理改革要普遍好于中西部地區的原因；二是，從市場化改革推進的步伐和速度來講，有少數省份如遼寧、黑龍江、吉林、寧夏等地呈現出下降的趨勢，湖北、重慶等省份呈現出較為明顯的上升趨勢，因此愈是市場化推進速度呈上升趨勢的地區其推進預算績效管理改革的動力也愈加強烈。

3.2 有限財政資源與績效結果之間的沖突

財政收支困難是實施預算績效管理改革的直接動力，但是預算績效管理改革卻并不能從根本上解決財政收支矛盾甚至是財政危機，財政資金充足反而是績效預算有效實施的前提。另外，在實踐中實施預算績效管理改革通常需要投入大量的人力、財力和時間，績效預算經常由于缺乏足夠的時間、人員、財政資源，導致績效預算推進十分困難[6]。Thompson等（1995）曾指出在更少的資金和人力的情況下，提高預算績效管理的質量是相當困難的[7]。為了保證實現高績效的財政支出，往往意味著向公共部門提供充足的資源保證其有效地完成任務，為實現預期績效結果的工作人員提供足夠的薪金，但是在財政資源相對匱乏的條件下，很難保證對各支出部門及其工作人員保持一個相對良好的工作激勵。

3.3 良好的組織文化是預算績效管理制度有效實施的重要支撐[8]

與傳統預算相比，預算績效管理改革尤其需要強化理性主義、契約精神、民主參與意識、結果導向等理念。中國傳統文化是以宗法家庭為背景、以儒家思想為核心的文化價值體系[9]。在自然、歷史、民族、人口和宗教等復雜因素的影響下，我國不同區域的組織文化差異極大，對于績效理念的吸納程度會有所差異。對于東部地區來說，對于以西方文化為背景的理性主義、契約精神、民主參與意識、結果導向的接受程度較高，上述思想和意識已經融入其社會經濟生活當中，潛移默化地影響了預算績效管理改革的推進。而對于中西部地區來說，受經濟發展、地理區位的影響其對于理性主義、個人主義思想吸收得相對較慢，預算績效管理改革中缺乏立法及相關制度的具體設計與安排，管理權限下放不足，績效評價過程存在“人情分”“關系分”，支出管理中的績效文化稍顯滯后。

4 結論與建議

地方預算績效管理改革不僅受其內部組織結構與管理制度安排影響，更受制于外部環境尤其是市場化程度、財政收支狀況和組織文化等因素，從而導致地方預算績效管理改革呈現出明顯的空間差異。因此，在預算績效管理改革激勵機制的設計中，要充分考慮不同外部環境的制約。如果績效在很大程度上歸因于組織內部的選擇，那么旨在通過改變地方決策者行為的“胡蘿卜加大棒”的組合來追求績效的改善可能是合適的；如果績效是由外部決定的，那么“拉動”組織變革的杠桿可能是錯誤的（Sharpe和Newton，1984）[10]。當前我國許多地方政府支出部門和單位在設計績效激勵機制時，將績效評價結果作為安排預算、完善政策和改進管理的重要依據[11]。對于許多支出部門或單位來說，其績效表現差的原因是由于市場化程度、財政資金匱乏、組織文化等外部不可控因素導致的，于是為爭取更多的財政資金，往往會產生裝飾預算的動機，進而不利于預算績效管理改革的實施。因此，地方預算績效管理激勵機制的設計，要綜合考慮外部不可控因素對于地方預算管理改革的制約，制定合理且具彈性的績效評價標準和考核依據。

主要參考文獻

［1］TYER C，WILLAND J.Public Budgeting in America：A Twentieth Century Retrospective[J].Journal of Public Budgeting，Accounting amp; Financial Management，1997，9（2）：189219.

[2]MUSSARI R，TRANFAGLIA A E.，REICHARD C，et al.Local Public Sector Reforms in Times of Crisis[M].London：Palgrave Macmillan，2016：101119.

[3]何文盛，何忍星. “制度——資源”互動：西北地區預算績效管理改革的關鍵因素與影響機理[J].蘭州大學學報（社會科學版），2022，50（4）：136147.

[4]馬蔡琛.預算績效管理改革研究綜述[J].湖南財政經濟學院學報，2020，36（6）：513.

[5]蘇舟，陳小華.績效預算改革：動因、進程與挑戰——以浙江省為例[J].財政監督，2018，（7）：4852.

[6]MELKER J.E.，WILLOUGHBY K.G.Budgeters’ Views of State Performance‐Budgeting Systems：Distinctions Across Branches[J].Public Administration Review，2001，61（1）：5464.

[7]THOMPSON J.R，JONES V.D.Reinventing the Federal Government：the Role of Theory in Reform Implementation[J].The American Review of Public Administration，1995，25（2）：183199.

[8]馬蔡琛，潘美麗.組織文化視角下的預算績效管理改革[J].中央財經大學學報，2022，（1）：310.

[9]吳顯慶.中國傳統文化的治國之道與現代社會控制體系的設計—與《人治與法治——中西方法律精神的比較》一文商榷[J].社會科學，1993，（10）：4246.

[10]SHARPE L.J，NEWTON K.Does Politics Matter[M].Oxford：The Clarendon Press，1984.

[11]陳媛.新時期財政預算績效管理問題分析與展望[J].現代商貿工業，2023，44（01）：151154.