集體土地所有權在鄉村振興中的體現與挑戰

摘要：集體土地所有權作為鄉村振興戰略實施的制度基礎，其權能的釋放與結構優化直接影響鄉村經濟、社會治理效能。本文基于產權經濟學與鄉村振興耦合視角，系統分析集體土地所有權在經濟增值、社會公平與生態保護中的價值體現，并揭示其在產權虛位、流轉機制不健全、利益分配失衡及法律政策滯后等方面面臨的現實挑戰。在此基礎上，提出明晰產權主體、健全市場化流轉機制、優化收益分配與完善法律體系等對策，以增強集體土地所有權對鄉村振興的支撐能力。

關鍵詞：集體土地所有權；鄉村振興；產權制度；土地流轉；利益分配

在全球城市化與農業現代化雙重背景下[1]，鄉村振興成為推動中國農業農村現代化的重要戰略[2]。集體土地所有權作為農村土地制度的核心，承載著保障農民權益、促進集體經濟發展與實現鄉村治理現代化的多重使命[3]。然而，當前集體土地所有權在實踐中仍面臨權能殘缺、流轉受限、利益分配不公等結構性矛盾，制約其應有功能的發揮[4]。本文立足于鄉村振興戰略實施的現實需求，從理論與實證層面系統探討集體土地所有權的制度效能與實施瓶頸，旨在為深化農村土地制度改革、激活鄉村內生發展動力提供理論參考與政策啟示。

1 集體土地所有權與鄉村振興理論基礎

1.1 集體土地所有權概述

集體土地所有權作為“國家—集體—農戶”三級產權關系的制度載體，其核心矛盾體現為“所有權完整性”與“權能實現受限性”的內在沖突[5]。基于產權經濟學“產權殘缺理論”，該權利因承載國家糧食安全、生態保護等公共目標，在用途管制、流轉范圍等方面存在政策約束，形成所有權主體與實際控制權的分離狀態。區別于國有土地的政府主導邏輯與私有土地的個體獨占屬性，集體土地所有權需同時承載保障農戶基本生存權益與促進集體共同發展的雙重目標，這種“權利束”的復合性使其在產權界定與權能配置中呈現獨特的制度張力。

1.2 集體土地所有權與鄉村振興關系

集體土地所有權的權能釋放構成鄉村振興目標實現的基礎保障：其經營權流轉權能的規范釋放為土地規模化經營提供制度支撐，是產業振興中現代農業發展的前提條件；保護權能通過用途管制制度實現生態紅線管控，構成生態振興的產權約束基礎；產權明晰化進程降低集體行動成本并減少產權糾紛，為治理有效提供產權秩序保障；財產權能的激活則通過拓寬農戶經營性與財產性收入渠道，成為生活富裕目標實現的核心路徑。這種權能結構與振興目標的耦合性，決定了集體土地所有權制度改革在鄉村發展中的基礎性地位。

2 集體土地所有權在鄉村振興中的價值體現

2.1 經濟價值

集體土地所有權通過“所有權—承包權—經營權”的權能分離機制，推動土地要素在城鄉間、主體間有序流動，為鄉村產業發展提供基礎性支撐。經營權的市場化流轉促進農業生產經營的規模化與專業化，通過降低單位土地的生產成本與交易成本，提升農業全要素生產率；集體經營性建設用地入市制度則打破土地增值收益的城鄉分配失衡，為鄉村產業升級提供直接資金注入。這種要素流動機制雖初步激活土地經濟潛力，但在實踐中仍面臨市場化配置程度不足的結構性約束，制約其對鄉村產業振興的深層支撐效果。

2.2 社會價值

集體土地所有權的“成員權屬性”與收益二次分配功能，構成農村社會穩定與公平正義的制度基石。基于成員權的承包地、宅基地分配制度，保障農戶獲得基本生存資料與發展空間，筑牢農村社會安全網；集體土地經營收益通過“集體提留—公共福利”的二次分配路徑，反哺農村養老、教育、醫療等公共服務，縮小個體間資源稟賦差距。這種“權利共享—利益共擔”的治理邏輯，為基層組織凝聚共識、化解矛盾提供物質基礎，然而當前分配機制的封閉性與固化性問題，使其在促進共同富裕目標中面臨功能弱化風險。

3 集體土地所有權支撐鄉村振興的現實挑戰

3.1 產權虛位，權能殘缺

集體土地所有權在實踐運行中面臨“產權虛位”與“權能殘缺”的雙重困境，直接制約其對鄉村振興的支撐效能。主體層面，“農村集體經濟組織”作為法定所有權主體，其法人地位在法律層面尚未完全明確，導致實踐中普遍由村民委員會代行所有權職能，這種“政經合一”的治理結構易引發“內部人控制”風險，即少數村干部可能通過決策權壟斷偏離集體成員共同意志。權能實現層面，宅基地轉讓嚴格限定于本村集體經濟組織成員范圍，集體經營性建設用地入市需經政府多環節審批，使得所有權中的核心處分權能長期處于受限狀態，形成“所有權主體擁有法律名義、實際控制權受政策規制”的結構性矛盾，與前文所述“所有權完整性”訴求形成鮮明張力。

3.2 流轉機制市場化不足

集體土地流轉機制的市場化程度不足，嚴重制約土地要素優化配置。當前流轉多依賴“熟人社會”地緣網絡，缺乏統一規范的交易平臺，導致價格形成機制呈現非市場化特征：信息不對稱推高交易成本，局部地區出現“內部人控制”下的低價流轉現象，偏離土地真實價值。同時，流轉監管體系薄弱，工商資本通過長期租約獲取經營權后，易受短期利益驅動發生“非糧化”“非農化”行為，而基層集體經濟組織缺乏專業監管能力與執法權限，難以有效防范風險，形成“規模擴大”與“管制失效”并存的矛盾局面。市場化機制不完善與監管滯后，不僅降低土地配置效率，更對糧食安全與生態保護構成潛在威脅，與鄉村振興中“產業興旺”和“生態宜居”的協同目標產生張力。

3.3 利益分配失衡代際矛盾

集體土地收益分配機制的結構性失衡與代際公平缺失，已成為制約鄉村振興成果共享的突出矛盾。部分地區集體留存比例較高：例如，四川郫都按“二八開”分配原則，集體留存比例達80%，導致農戶個人在土地流轉、入市等增值收益中所占份額偏低，這種“重集體積累、輕個體激勵”的分配模式，削弱了農戶參與土地市場化改革的積極性，與“生活富裕”的振興目標形成張力。代際公平層面，土地承包關系“長久不變”政策下，新增人口因無地可分難以享受土地收益，而“外嫁女”“新生兒”等群體的成員權認定與收益分配資格常被集體經濟組織以“村規民約”為由排除在外，此類權益糾紛不僅沖擊農村社會公平底線，更削弱了集體土地所有權的“共同發展”屬性，與前文所述“保障農戶基本權益”的制度初衷形成現實反差。

3.4 法律政策脫節

法律政策體系的滯后性與沖突性，構成集體土地所有權權能實現的制度性障礙。在法律層面，《中華人民共和國土地管理法》雖確立了集體經營性建設用地“同權同價”的改革方向，但未對權利內涵與市場定價機制作出細化規定，導致集體土地與國有土地在抵押權能、增值收益分配等方面仍存在隱性差異；同時，集體建設用地入市增值收益調節金征收標準缺乏全國統一規范，部分地區因比例過高削弱集體與農戶實際收益。政策層面的耕地保護紅線的剛性約束與鄉村產業多元化用地需求之間存在矛盾：嚴格的用途管制雖保障糧食安全，卻對休閑農業、鄉村旅游等新業態用地供給缺乏彈性，導致“產業項目等指標”與“耕地閑置”并存，政策彈性不足制約了集體土地所有權對產業振興的支撐效能。

4 優化集體土地所有權支撐鄉村振興的對策

4.1 明晰產權主體賦權擴能

針對集體土地所有權“產權虛位”與“權能殘缺”的核心矛盾，需通過主體法人化與權能松綁的雙重路徑激活產權活力。在主體界定層面，應加快立法進程明確農村集體經濟組織的特別法人地位，通過專門法規細化其權責邊界，厘清與村民委員會的“政經分離”機制，建立成員（代表）大會、理事會、監事會“三位一體”的治理結構，從制度根源消除“內部人控制”風險。權能擴能方面，需在堅守耕地保護底線的前提下，審慎開展宅基地跨集體經濟組織轉讓試點，探索建立城鄉統一的宅基地交易規則；同步優化集體經營性建設用地入市審批流程，簡化政府事前審批環節，推行“備案+監管”的事后監管模式，將處分權能實質性歸還集體所有權主體，實現“法律賦權”與“實踐行權”的統一。

4.2 健全市場化流轉風險防控

為破解集體土地流轉市場化不足的瓶頸，需構建“統一市場+全流程監管”的風險防控體系。在市場建設層面，應加快搭建全國統一的農村土地流轉公共服務平臺，整合信息發布、價格評估、合同備案、糾紛調解等功能模塊，實現“一網通辦”的數字化管理，通過大數據分析形成區域土地流轉價格指數，破解“熟人社會”交易的信息不對稱與價格扭曲問題。風險防控機制上，需建立工商資本租地風險保證金制度，明確企業在租地前按流轉面積或金額比例繳納保證金，對擅自改變土地用途的“非糧化”行為，按情節輕重收取階梯式違約金；同時賦予基層集體經濟組織動態監管權，建立土地用途變更預警系統，形成“平臺賦能+制度約束+技術監管”的立體化風險防控網絡，在提升流轉效率的同時守住糧食安全與生態保護紅線。

4.3 優化收益分配保障代際公平

針對集體土地收益分配失衡與代際矛盾，需構建“比例管控+基金調節”的雙重分配機制。在收益分配比例上，應由省級層面出臺統一標準，明確農戶個人在土地流轉、入市增值收益中的分配比例不低于70%，集體留存部分需通過村民（代表）大會表決確定用途，限定于村內公共服務、基礎設施建設等民生領域，杜絕“重積累輕分配”的固化傾向。代際公平保障方面，應建立新增人口土地權益保障基金，按集體土地收益的10%～15%計提專項資金，用于未取得承包地的“外嫁女”、新生兒等群體的社會保障補貼，探索“成員權與收益權適度分離”模式，通過基金收益分紅實現土地權益的代際傳遞，既維護土地承包關系穩定，又破解“固化的成員權”與“動態的人口結構”之間的矛盾，夯實共同富裕的產權基礎。

4.4 完善法律體系協調政策沖突

為破解集體土地所有權權能實現的法律政策障礙，需通過法律修訂與政策彈性化改革構建協同保障體系。在法律層面上，應加快修訂《中華人民共和國土地管理法實施條例》，在“同權同價”原則下細化集體經營性建設用地與國有土地的權利對等條款，明確抵押權能、轉讓規則等實操標準；同時，統一全國集體建設用地入市增值收益調節金征收標準，將調節金比例控制在20%～30%區間，由中央制定基準線、地方根據區域經濟差異動態調整，避免因地方自主定價導致的收益侵蝕。政策層面，需創新耕地保護與產業發展的平衡機制，試點“彈性用途管制”模式：對休閑農業、鄉村旅游等新業態用地實行“點狀供地”政策，允許在不突破耕地總量的前提下，通過空間置換、立體開發等方式盤活零散存量建設用地，建立“耕地保護紅線—產業用地需求—生態保護底線”的動態平衡機制，在剛性約束中為鄉村振興預留發展空間。

5 結語

集體土地所有權在鄉村振興中具有不可替代的基礎性作用，其權能結構的優化與釋放直接關系到鄉村產業振興、生態宜居與治理有效的實現。研究結果表明，當前集體土地所有權雖在促進土地要素流動、保障農戶權益等方面取得初步成效，但仍面臨產權主體模糊、市場化機制不健全、代際公平缺失與法律政策協同不足等深層次挑戰。未來應通過法人化改革、市場化體系建設、收益分配機制創新與法律政策協同等多維路徑，系統提升集體土地所有權的制度效能，為實現鄉村振興戰略目標提供堅實的制度保障與動力支撐。

參考文獻

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