贛南林農(nóng)參與天然林保護(hù)的調(diào)查研究與機(jī)制優(yōu)化

摘要：本文以贛南林戶為對(duì)象，調(diào)查研究其參與天然林保護(hù)的內(nèi)因和問題。基于《全國集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)典型案例》和《全國林業(yè)改革發(fā)展典型案例》的啟示，借鑒德國近自然森林經(jīng)營等案例的國外林業(yè)改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)調(diào)查研究的內(nèi)因和問題，以天然林保護(hù)與林農(nóng)增收“雙贏”為路徑，從適配性制度、治理模式、支撐服務(wù)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈路徑等方面，優(yōu)化了贛南林農(nóng)參與天然林保護(hù)的機(jī)制，為林業(yè)主管部門修訂天然林保護(hù)方案提供參考。

?關(guān)鍵詞?：天然林保護(hù)；贛南林農(nóng)；調(diào)查研究；機(jī)制優(yōu)化；典型案例

天然林是指包含自然形成與人工促進(jìn)天然更新或者萌生所形成的森林資源，是自然界中群落穩(wěn)定、生態(tài)功能完備、生物多樣性豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)[1]。其保護(hù)的成效，事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，對(duì)于保障國家和地區(qū)生態(tài)安全具有重要的意義。1998年7月，我國為遏制生態(tài)環(huán)境惡化，修復(fù)特大洪災(zāi)后的生態(tài)，啟動(dòng)天然林保護(hù)工程，于2000年全面實(shí)施。據(jù)《2024年中國自然資源公報(bào)》顯示，全國森林面積超2.47×1012 m2，森林蓄積量超200億m3，天然林保護(hù)工程實(shí)現(xiàn)森林面積和蓄積量的“雙增長”。如何破解天然林保護(hù)與林農(nóng)生計(jì)需求之間的矛盾，已成為天然林保護(hù)工程亟待解決的關(guān)鍵問題。因此，贛南等全國各地在探索實(shí)踐中，形成了一批林業(yè)改革發(fā)展典型案例。贛南是江西省贛州市的“俗稱”，是長江流域水源涵養(yǎng)等核心區(qū)域。本文以贛南為對(duì)象，對(duì)其林農(nóng)參與天然林保護(hù)進(jìn)行調(diào)查研究；并以此為起點(diǎn)，基于國內(nèi)外林業(yè)改革發(fā)展案例的啟示，優(yōu)化贛南林農(nóng)參與天然林保護(hù)的機(jī)制。

1 贛南林農(nóng)參與天然林保護(hù)的調(diào)查研究

贛南屬于亞熱帶丘陵山區(qū)濕潤季風(fēng)氣候，以山地、林地等為主，森林覆蓋率在75%以上，值得深入調(diào)查。有365名贛南林農(nóng)，參加了以實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)與林農(nóng)“雙贏”為主題的問卷調(diào)查。

1.1 林農(nóng)參與天然林保護(hù)的內(nèi)因

林農(nóng)基于四方面的需要，參與天然林保護(hù)：一是生計(jì)多元化需求。44.8%的林農(nóng)，從事投資少、見效快的林果、林菜等種植，林禽飼養(yǎng)，林家樂、森林旅游、生態(tài)護(hù)林員等職業(yè)。二是家庭作坊經(jīng)營需要。15.2%的林農(nóng)，從事林果、林藥、育苗等“林藥復(fù)合”“林菜間作”“林果套種”等模式的種植業(yè)，深加工金線蓮等附加值高的油茶等林下產(chǎn)品。三是生態(tài)效益補(bǔ)償型參與。30.6%的林農(nóng)，因受自身無技術(shù)無資金等因素制約，委托其他林農(nóng)代管經(jīng)營自有林地的森林資源、病蟲害防治等工作。四是林地持續(xù)經(jīng)營型參與。10.4%的林農(nóng)，學(xué)林知林、懂林愛林、熟悉市場、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)等，通過股份分紅等方式獲得區(qū)域林農(nóng)的林地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展林果、林藥、林菜、林禽、森林康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了林農(nóng)增收致富。

1.2 林農(nóng)參與天然林保護(hù)存在的問題

當(dāng)前，贛南主要存在四方面的突出問題，亟待政府解決。一是政策執(zhí)行與權(quán)益保障沖突。林地經(jīng)營權(quán)屬糾紛、收益權(quán)劃分不明等權(quán)益保障問題，嚴(yán)重影響林農(nóng)積極參與天然林保護(hù)的能動(dòng)性。二是保護(hù)成本與林農(nóng)生計(jì)失衡。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償覆蓋面不全、補(bǔ)償款延遲發(fā)放等問題，導(dǎo)致林農(nóng)在天然林保護(hù)中難以獲得合理的收益。三是服務(wù)支撐與保護(hù)建設(shè)脫節(jié)。涉林等高層次人才供給不足，難以滿足政府主管部門為林農(nóng)提供高質(zhì)量的技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，嚴(yán)重制約了天然林的保護(hù)和林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展。?四是思想認(rèn)知與?協(xié)同發(fā)展錯(cuò)位。少數(shù)林農(nóng)將天然林保護(hù)視為負(fù)擔(dān)，選擇速生桉樹等以快速變現(xiàn)，抵觸政府推廣混交林、油茶等種植，不愿選擇投入大、見效慢、收益長的新型林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式。

2 國內(nèi)外林業(yè)改革發(fā)展案例的研究

2.1 國內(nèi)案例剖析

國家林業(yè)和草原局于2022—2024年期間在其官網(wǎng)發(fā)布的《全國集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)典型案例》[2]16個(gè)及四批《全國林業(yè)改革發(fā)展典型案例》[3-6]44個(gè)，主要集中在五個(gè)方面的創(chuàng)新實(shí)踐：一是林地股份制經(jīng)營、承包經(jīng)營權(quán)退出等產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)林地規(guī)模經(jīng)營效益；二是林權(quán)抵押+林農(nóng)聯(lián)保等金融服務(wù)，解決了林企融資難、難融資等問題；三是“林農(nóng)整合、大戶托管、林權(quán)收儲(chǔ)”等經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)了林地分股不分山、分利不分林、增值利用；四是“森林生態(tài)銀行?”等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”轉(zhuǎn)化成“金山銀山”；五是“標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)—冷鏈物流—精深加工”等產(chǎn)業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)油茶、臍橙等成為區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)。

2.2 國外案例剖析

德國尊重自然、模擬自然，減少人為過多干擾，以培育既定目標(biāo)樹，使其接近“自然林”，實(shí)現(xiàn)國有森林的可持續(xù)發(fā)展的森林經(jīng)營模式[7]，包含土壤保護(hù)和樹種選擇、促進(jìn)和利用天然更新等。巴西以社區(qū)主導(dǎo)的森林管理為核心，結(jié)合傳統(tǒng)知識(shí)與現(xiàn)代技術(shù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與文化傳承，形成了可持續(xù)森林資源利用的模式[8]，包含生物多樣性保護(hù)評(píng)估等，將傳統(tǒng)醫(yī)藥等納入人才培養(yǎng)的課程體系。尼泊爾將國有林地交給社區(qū)，社區(qū)按照制定的管理方式參與森林保護(hù)利用的模式[9]，包含社區(qū)擁有林地的使用權(quán)、收益權(quán)和決策權(quán)等。

2.3 國內(nèi)外案例啟示

一是唯有天然林保護(hù)需要與林農(nóng)生計(jì)需求相融合的林業(yè)制度，林農(nóng)才能由“被動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)”，生態(tài)保護(hù)才能形成可持續(xù)化、向優(yōu)化的發(fā)展閉環(huán)。贛南需針對(duì)“側(cè)重集體林產(chǎn)權(quán)與政策扶持協(xié)同，未考慮區(qū)域林農(nóng)訴求”問題，需設(shè)計(jì)與區(qū)域天然林保護(hù)適配性的制度。二是林農(nóng)保護(hù)行為與生存發(fā)展正向關(guān)聯(lián)時(shí)，區(qū)域各階層人員在思想認(rèn)識(shí)、思維創(chuàng)新等方面將達(dá)成高度的統(tǒng)一，才能將保護(hù)天然林化為自覺的行為。贛南需針對(duì)“少數(shù)地方政府重工業(yè)、輕生態(tài)”等問題，需推行區(qū)域生態(tài)治理模式。三是唯有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元增長與天然林保護(hù)“雙贏”，天然林利益相關(guān)者才能整合資源，自主打通由“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)換通道。贛南需針對(duì)“臍橙等產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)”等問題，構(gòu)建“資源稟賦—產(chǎn)業(yè)發(fā)展—生態(tài)保護(hù)”的價(jià)值閉環(huán)。四是支撐林產(chǎn)品“三產(chǎn)”的服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與林下產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。贛南要針對(duì)“林農(nóng)林企融資難、難融資”“林產(chǎn)品深加工難、難深加工林產(chǎn)品”“市場信息不暢、不暢市場信息”等問題，健全“教育培訓(xùn)—‘四新’應(yīng)用—金融保障”服務(wù)體系。

3 贛南林農(nóng)參與天然林保護(hù)的機(jī)制優(yōu)化

3.1 區(qū)域適配性制度優(yōu)化

3.1.1 立法層面

區(qū)域地方政府在其上級(jí)政府的牽頭組織下，制定由基礎(chǔ)條款、區(qū)域自主條款、跨區(qū)域協(xié)同條款構(gòu)成的區(qū)域天然林保護(hù)制度。基礎(chǔ)性條款，由區(qū)域上級(jí)政府遵循《中華人民共和國森林法》等規(guī)定制定，需明確所轄區(qū)域天然林保護(hù)的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)和總要求，細(xì)化各區(qū)域相應(yīng)的子目標(biāo)和子任務(wù)。區(qū)域自主條款，由區(qū)域政府依據(jù)區(qū)域內(nèi)的森林資源類型、工業(yè)發(fā)展水平等綜合發(fā)展情況，制定與區(qū)域相匹配的林藥、林果、林菌等，跨區(qū)域或區(qū)域內(nèi)森林覆蓋率交易等方面的實(shí)施細(xì)則。跨區(qū)域協(xié)同條款，由跨區(qū)域間的區(qū)域政府及其上級(jí)政府，制定“誰保護(hù)、誰受益，誰受益、誰補(bǔ)償”的協(xié)同條款和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)條款，包含森林碳匯量等價(jià)值核算補(bǔ)償?shù)取?/p>

3.1.2 執(zhí)法層面

一是優(yōu)化“基層協(xié)同執(zhí)法”制度。將林農(nóng)納入村級(jí)林長制體系，明確其森林防火等職責(zé)。二是建立“林長+警長+農(nóng)戶”機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)林長制與基層執(zhí)法相融合。三是推行“首違不罰+生態(tài)修復(fù)”執(zhí)法模式，林農(nóng)以補(bǔ)植代罰。四是構(gòu)建“天地空”一體化監(jiān)測體系，提升執(zhí)法精準(zhǔn)與透明度。五是推行“執(zhí)法信用+碳匯收益”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，守法林農(nóng)可優(yōu)先參與碳交易等；天然林保護(hù)貢獻(xiàn)度高的林農(nóng)，可獲一定的稅收減免。六是實(shí)行法治與技能雙提升，常態(tài)化開展普法教育。

3.1.3 補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)施公益林等、縣級(jí)以上保護(hù)區(qū)等分類分層的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與CPI、GDP的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建“基礎(chǔ)補(bǔ)償+績效獎(jiǎng)勵(lì)”縱向橫向財(cái)政補(bǔ)償體系，按多邊形綜合指標(biāo)法劃分的計(jì)算辦法，補(bǔ)償生態(tài)效益高且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的區(qū)域。基礎(chǔ)補(bǔ)償，央財(cái)對(duì)公益林按每年每畝按一定的標(biāo)準(zhǔn)撥付給地方，地方財(cái)政配套不少于央財(cái)補(bǔ)助的30%，用于生物多樣性保護(hù)。設(shè)立“碳匯增量獎(jiǎng)”等績效獎(jiǎng)勵(lì)，補(bǔ)償貢獻(xiàn)度突出的林農(nóng)和種植業(yè)企業(yè)。

3.2 區(qū)域天然林治理模式設(shè)計(jì)

3.2.1 區(qū)域內(nèi)天然林自治，實(shí)施“林票+碳票”模式

該模式是一種將森林資源轉(zhuǎn)化成有權(quán)收益權(quán)的林票、固碳量轉(zhuǎn)換為可交易資產(chǎn)的碳票，兩票優(yōu)勢互補(bǔ)，共同建構(gòu)“資源—資產(chǎn)—資本”的相互轉(zhuǎn)化通道的金融資產(chǎn)模式。這有利于盤活沉睡的森林資源、林農(nóng)從“砍樹人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”，有利于形成天然林保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”的區(qū)域內(nèi)天然林自治格局。林票目的在于解決融資難、流轉(zhuǎn)難、變現(xiàn)難等問題，將林地投資份額按股計(jì)算后發(fā)放給村民，明確林農(nóng)股金權(quán)益和分紅機(jī)制；在市場中可交易、兌現(xiàn)、質(zhì)押和繼承、全程可追溯。碳票將森林經(jīng)過科學(xué)計(jì)算的固碳量，轉(zhuǎn)換成在碳排放市場中可測量、可交易、可變現(xiàn)的碳匯資產(chǎn)。

3.2.2 跨區(qū)域天然林共治，實(shí)施“四聯(lián)+補(bǔ)償”模式

跨區(qū)域政府共同成立天然林保護(hù)聯(lián)合委員會(huì)，依托智慧天然林工作平臺(tái)，運(yùn)行“四聯(lián)”協(xié)同治理、動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，分層決策解決天然林保護(hù)待解決的問題，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域天然林保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。“四聯(lián)”協(xié)同治理：建立天然林流域上下游、左右岸協(xié)同巡查體系，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合巡查；實(shí)時(shí)監(jiān)測共享水質(zhì)、空氣質(zhì)量等，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)測；開展聯(lián)合執(zhí)法解決跨區(qū)域的污染問題；?聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件。以區(qū)域與區(qū)域之間按協(xié)議約定的森林覆蓋率、碳匯交易等指標(biāo)，第三方生態(tài)保護(hù)評(píng)估結(jié)果低的區(qū)域政府，每年通過縱向、橫向、市場動(dòng)態(tài)等財(cái)政方式，向評(píng)估結(jié)果高的區(qū)域政府進(jìn)行補(bǔ)償。獲補(bǔ)償?shù)恼畬⑺@的補(bǔ)償總額，按一定的比例，分配給區(qū)域內(nèi)的村集體和林農(nóng)。

3.3 區(qū)域林下產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈路徑

3.3.1 做大林下經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)

林農(nóng)憑林票、碳票等，需經(jīng)區(qū)域行政審批將森林資源入股存入龍頭林企，并與其形成利益共同體。龍頭林企以林企即單位、林農(nóng)即員工、崗位即林地、入股即分紅為運(yùn)行機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)化種植林藥、林果、林菜等，及養(yǎng)殖林禽，形成規(guī)模效益。

3.3.2 做強(qiáng)林下經(jīng)濟(jì)第二產(chǎn)業(yè)

區(qū)域政府以股權(quán)分紅、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為利益紐帶的“加工企業(yè)控股+種植林企原材料入股+區(qū)域林農(nóng)林權(quán)參股+科研院所技術(shù)持股”四聯(lián)產(chǎn)業(yè)模式，引進(jìn)林產(chǎn)品的龍頭加工企業(yè)。依托龍頭企業(yè)，引導(dǎo)林下產(chǎn)品加工企業(yè)向園區(qū)聚集；應(yīng)用最新的加工技術(shù)，將林藥等原材料進(jìn)行深加工成為附加值高的林產(chǎn)品，建成林產(chǎn)品加工示范園區(qū)。

3.3.3 做優(yōu)林下經(jīng)濟(jì)第三產(chǎn)業(yè)

區(qū)域政府依托林下循環(huán)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)等，引進(jìn)旅游業(yè)的龍頭企業(yè)，建成集科普教育、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、智慧電商等為一體的服務(wù)業(yè)示范區(qū)。面向大中小幼學(xué)生，線下分季節(jié)展示林藥、林菜等的種植及其加工全過程；面向消費(fèi)群體，提供生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等定制化服務(wù)。智慧電商精準(zhǔn)鎖定消費(fèi)群體，助力林企發(fā)展。

3.4 區(qū)域天然林保護(hù)支撐服務(wù)策略

3.4.1 實(shí)施人才引培工程

區(qū)域政府與科研院所實(shí)施“高層次人才引進(jìn)+新型林農(nóng)培養(yǎng)”人才引培工程，配套相應(yīng)的政策。政府與區(qū)域內(nèi)相關(guān)的林企，各承擔(dān)一定比例的費(fèi)用，引進(jìn)種植等專家，科研攻關(guān)林企的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)；培訓(xùn)新型農(nóng)民；定編定崗定培林企需要的技術(shù)和管理人才。

3.4.2 創(chuàng)新金融服務(wù)模式

區(qū)域政府建立“‘兩山銀行’+小額林貸+金融融資”的金融服務(wù)模式。林戶憑林權(quán)證將生態(tài)資源入股存入?yún)^(qū)域林企，變成“兩山銀行”的固定存款，“存入”綠水青山；通過林企經(jīng)營獲財(cái)產(chǎn)收益，“取出”金山銀山。林農(nóng)無需抵押擔(dān)保，快速獲小額貸款；林企易獲融資，利息偏低。

3.4.3 建立林業(yè)大數(shù)據(jù)中心

區(qū)域政府應(yīng)用機(jī)器人、遙控、無人機(jī)、Ai等技術(shù)，建立以林下種植與養(yǎng)殖—林產(chǎn)品加工—林下服務(wù)業(yè)—林產(chǎn)品流通為鏈條的林下產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)中心。該中心可將森林資源制成“一張圖”，形成“一套數(shù)”；實(shí)時(shí)化、智能化管護(hù)林下種植；智能跟蹤、投喂、體檢、醫(yī)治林禽及野生動(dòng)物；采集林產(chǎn)品由原材料種植到加工至客戶消費(fèi)的全過程數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)林產(chǎn)品質(zhì)量可追蹤、流通可追溯；智能形成林下三產(chǎn)發(fā)展報(bào)告，供林企決策參考。

4 結(jié)論與展望

實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)與林農(nóng)“雙贏”并非一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，唯有區(qū)域因地制宜通過建立適配性制度、形成區(qū)域化治理模式、補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈林下產(chǎn)業(yè)鏈、保障配套服務(wù)及技術(shù)創(chuàng)新技術(shù)賦能等措施，切不可政策一刀切，執(zhí)行一把尺，方能得到有效的解決。未來，將開展天然林碳匯項(xiàng)目開發(fā)與交易調(diào)查，高附加值的林產(chǎn)品市場調(diào)查，林下經(jīng)濟(jì)精深加工模式，智慧林業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)調(diào)查等方面的課題，為林業(yè)部門提供更系統(tǒng)的天然林保護(hù)方案參考。

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