法律視角下的被征地農民社會保障問題研究

摘 要 ：城鎮化水平的提高使得征地規模與被征地農民人數持續增長。河北省出臺了一系列文件，包括將被征地農民統一納入城鄉保障體系，穩步提升社會保障標準，確定誰征地誰負責、先保后征基本原則等。但依然存在被征地農民社會保障的相關法律規定欠缺、保障對象與費用提取標準不一、保障費用籌集監管不足、保障可持續性有待提升、保障司法救濟渠道不暢等問題。為此，應完善被征地農民社會保障頂層設計，明晰被征地農民參保資格認定標準，細化被征地農民社保費用管理機制，擴大被征地農民社會保障覆蓋面，化解被征地農民社會保障法律糾紛，助推鄉村全面振興。

中圖分類號 ：D922.3 文獻標志碼：A

當前，中國正持續推進城鎮化進程。《河北省第七次全國人口普查公報（第六號）——城鄉人口和流動人口情況》顯示，截至 2020 年 11 月1 日零時，河北省鄉村人口為 2 979 萬人，占全省常住人口的 39.93% ；《河北省 2023 年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至 2023 年年末，河北省鄉村人口為2 752 萬人，占全省常住總人口的37.23% ，鄉村人口所占比例有所下降。2020 年8 月，中國社會科學院農村發展研究所、中國社會科學出版社聯合發布《中國農村發展報告2020》預測，到 2025 年，中國的城鎮化率將達到 65.5% ，這意味著農村土地征收規模將呈現逐漸擴大的趨勢，被征地農民的數量將持續增加。土地作為基本生產資料，是農民最可靠的生活保障。在當前社會保障制度還不夠健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。由此，亟待尋求解決被征地農民“近慮遠憂”的有效途徑，切實落實習近平總書記提出的“堅持把依法維護農民權益作為出發點和落腳點”的基本原則。

一、河北省被征地農民社會保障的現狀分析

為解決被征地農民的“近憂遠慮”，河北省出臺了一系列文件，要求各地政府將被征地農民問題納入當地經濟發展的全局考慮，采取補償、安置、就業等綜合措施，將被征地農民納入社會保障體系，實現被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。但受經濟與財政狀況、農民自身參保意識與就業能力等多重因素影響，各地制定的被征地農民社會保障政策有所不同。隨著《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規的修訂和更新，部分內容已不適應新的法律要求，為了更好地與國家層面的政策銜接，近幾年河北省頒布一系列新政策，呈現出了“逐漸從不可持續性——可持續性——更多參與土地增值收益的發展過程”［1］。

（一）統一納入城鄉社會保障體系

被征地農民不再納入原來的基本生活保障制度或專門設置的被征地農民養老保險制度，而是按照新的政策要求，納入現行的社會保險制度內，參加企業職工或城鄉居民基本養老保險、醫療保險等，與城鎮居民享受同等待遇，實現城鄉社保并軌。

（二）穩步提升社會保障費用標準

新的政策體系更加注重被征地農民的長期保障，明確政府應按照區片綜合地價的一定比例提取社會保障費用，與區片綜合地價標準掛鉤并定期調整，確保先保后征，提高社會保障水平。如 2023年河北省人民政府發布《關于印發全省征地區片綜合地價的通知》，明確了被征地農民社會保障費用的提取應不低于征地區片綜合地價的 10% ，社會保障費用計入征地成本，在土地出讓金中列支，這有助于解決過去因地區差異導致的社會保障費用籌集不足問題，確保被征地農民長遠生計有保障。同時，征地區片綜合地價至少每3 年調整或重新公布一次，能夠根據經濟社會發展水平和土地市場變化及時調整社會保障費用額度，彰顯了政策的動態性和適應性，確保被征地農民獲得公平合理的保障。

（三）確立誰征地誰負責、先保后征基本原則

當前，各地政府有關被征地農民社會保障政策文件中均明確了征地主體對被征地農民的社會保障責任，避免責任推諉或模糊不清，同時確立了問責機制，確保征地主體在征地過程中切實履行社會保障義務。在征地前，確保被征地農民的社會保障措施已落實到位，減少因失地導致的貧困、失業等社會問題，避免農民失地后陷入生活困境，增強農民對政府的信任，減少因社會保障不到位引發的法律糾紛，降低社會成本。兩項原則的確立有助于構建被征地農民社會保障的長效機制，確保農民權益得到長期保障，對于完善社會保障制度、推動城鄉協調發展、實現可持續發展目標具有重要意義。

二、河北省被征地農民社會保障的法律困境

（一）被征地農民社會保障的相關法律規定欠缺

“被征地農民社會保障具體制度的缺失以及法規文件效力低是造成我國被征地農民社保問題的關鍵。”［2］國家層面雖在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國社會保險法》等法律中原則性規定應當將被征地農民納入社會保障體系，足額安排被征地農民社會保障費用，但具體實施辦法則授權給了省、自治區、直轄市，導致各地在補償標準、社保覆蓋范圍、參保條件等方面存在一定差異，易引發地區間不公平。河北省尚無統一的被征地農民社會保障法律法規，目前僅有個別地方政府出臺了一些關于被征地農民社會保障的意見、通知、辦法、方案，多散見于政府規范性文件中，缺乏高位階的專門立法。在貫徹執行被征地農民社會保障制度過程中，可能會遇到征用土地時間跨度大、涉及部門多、各部門職責不明晰、保障對象標準把關難等問題，加之欠缺統一立法規定，有時會產生一些矛盾糾紛。

（二）參保指標的確定和費用提取標準不統一

目前，各地積極開展被征地農民社會保障工作，河北省部分地區頒布了有關被征地農民社會保障的行政規范性文件，但各地政策中的被征地農民參保條件有所不同。如針對征地后剩余農用地面積標準的規定，石家莊市規定“被征地后農業用地和鄉鎮企業用地不足以維持基本生活”，內容較為籠統，缺乏可操作性；而遷安市、霸州市、邢臺市南和縣與保定市關于被征地后人均農用地標準的規定為低于或等于 0.2～0.5 畝，不一樣的標準容易導致實踐中核定參保指標和名單不合理、不嚴格等情況。同時，針對參保補貼年齡認定基準日，大多地市以“省政府下達征地批復文件之日為基準日”，而保定市卻以“村集體經濟組織成員大會或成員代表會議通過土地征收安置補償方案之日為基準日”。由此，因對被征地農民的參保資格管理不完善，導致出現一些法律糾紛。部分農民因戶籍變動、土地權屬爭議等被排除在保障范圍外，少數被征地農民卻重復參保，有的地方甚至出現了買賣、倒賣參保資格等嚴重侵害被征地農民社會保障權益的行為。

另 外， 各 地 規 定 的 社 會 保 障 費 用 標 準也不統一，提取比例為被征用土地區片價的10%～45% ，風險基金則按土地出讓平均收益的5%～20% ，甚至同一城市不同縣區的提取標準也有不同。因此，亟須“制定區域一體化的社保基本標準，從制度層面保證區域內公民基本社會保障標準的公平與公正”［3］。

（三）被征地農民社會保障費用籌集監管不足

“資金是整個體系建設的落腳點，籌資機制是被征地農民社會保障政策能夠順利執行的關鍵環節。”［4］河北省人民政府《關于印發全省征地區片綜合地價的通知》中明確規定市、縣政府要按照不低于征地區片綜合地價 10% 的標準，將被征地農民社會保障費用劃入專用賬戶，差額部分由當地政府予以解決。該規定有效杜絕了實踐中個別地方政府將安置補助費及土地補償費納入養老保險及其他社會保障費用的違法行為。被征地農民社會保障費用實行縣級統籌，河北省各市、縣雖結合本地實際制定了具體的實施細則，但保障對象范圍、社會保障費用提取比例等方面存在差異。同時，被征地農民社保費用的監管涉及社保、審計、紀檢監察、財政等多部門，亟須制定全省統一的管理辦法。

（四）被征地農民社會保障可持續性有待提升

當前，《中華人民共和國土地管理法》第 48條規定，應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系，但并未系統規定社會保障類型及其相應費用籌措、管理與使用機制，這就使得省內各地方政府依然將被征地農民的社會保障方式集中在養老保險上，社會保障類型單一，忽略了農民迫切需要的醫療、失業、低保等社會保障措施，加之農民繳費積極性不高、繳納基數低、保額少，被征地農民因病返貧、因病致貧的現象依然存在。由于就業創業政策扶持力度不足，被征地農民就業較為困難，生活水平受到一定影響［5］。現有政策尚未真正發揮其“在促進社會公平、推動被征地農民市民化中的作用”［6］，被征地農民社會保障的可持續性有待提升。

（五）被征地農民社會保障司法救濟渠道不暢

目前各地的征收補償安置政策中均為被征地農民設計了不同檔次的養老保險機制，本研究重點圍繞最高人民法院行政糾紛展開司法案件梳理，以被征地農民養老保險為主，以小見大，管窺被征地農民社會保障政策實施情況。

截至2025 年1 月31 日，在裁判文書網中以“征收 + 養老保險”為關鍵詞進行搜索，案件數量為64 829，其中行政案由11 317 件；法院層級為最高人民法院的 162 件，其中 59 件的訴訟請求與案件爭議焦點關涉被征地農民社會保障問題，案件爭議焦點集中在原被告主體資格、社會保障資格認定、政府是否履行法定職責等方面，法院或認為“是否符合參保條件等問題的判斷，應當由被征地農民向人民政府或相關職能部門提出主張”［（2020）最高法行申11721 號］，或認為“被征地農民納入養老保險體系的事宜屬于人力資源和社會保障部門的職權范圍，再審申請人要求區政府為其辦理養老保險事宜缺乏法律依據”［（2020）最高法行申 3721 號］，或認為“辦理社保手續和技能培訓的要求不屬于征地補償爭議，而屬于征地后涉及被征地農民的養老保險和就業安置問題，其應向有管轄權的行政機關提出申請”［（2018）最高法行申700 號］，判決駁回再審申請。據此，原告是否為被征地社會保險對象、被告是否負有社會保障的法定職責等問題直接關涉被征地農民的切身利益，被征地農民在社會保障問題上缺乏話語權，完全處于被動局面，農民對征地社保糾紛提起訴訟時，常面臨“立案難”“舉證難”等問題，法院多以“政策性問題”為由拒絕受理，或認為被征地農民社保問題屬于行政內部事務，難以通過司法程序解決，導致農民維權有一定難度。

三、河北省被征地農民社會保障問題的破解路徑

（一）完善被征地農民社會保障頂層設計

一方面，統一立法，提升立法層級。在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國社會保險法》等現有法律基礎上，由河北省人民代表大會專門制定《被征地農民社會保障條例》，統一參保條件、費用管理、待遇標準等核心內容，解決當前被征地農民社會保障分散立法、缺乏系統性問題，避免地方政策的碎片化，有效保護被征地農民養老、醫療、就業等生存與發展權益。

另一方面，規范權責劃分，明確政府主體責任。縱向上，中央政府應制定全國性政策框架，監督省級費用統籌；省級政府負責費用歸集、分配和風險兜底；市縣級政府負責落實參保資格審核、費用發放和爭議調解等職責。橫向上，市縣級政府系統謀劃，明晰自然資源主管、人社、財政、農業農村等部門的具體職責，鄉鎮政府、街道辦事處要配合做好征地補償和被征地農民社會保障相關工作，促使各部門有效協調運作，切實保障被征地農民權益。

（二）明晰被征地農民參保資格認定標準

第一，要按照“應保盡保、應享盡享、人地對應”的原則，統一被征地農民社會保障資格認定標準，應以“失地比例”為核心，輔以戶籍、年齡、再就業能力等輔助標準，兼顧法律規范性、程序透明性和群體差異性，確保政策覆蓋真正需要保障的群體。同時，對“外嫁女”“新生兒”“進城務工人員”等群體予以特殊保障，明確不得以性別、戶籍遷移、婚姻狀況為由剝奪其參保資格。

第二，構建村（社區）初審、鄉鎮（街道）復審、市縣級政府審定和村（社區）公示、市縣公示的“三審兩公示”工作機制，加強對被征地農民社會保障對象身份的審核管理，確保被征地農民社會保障對象身份的真實性、準確性。

第三，建立多部門聯管聯控、信息共享的被征地農民社會保障信息系統，詳細記載被征地農民基本情況、參保情況、補貼到位情況、待遇享受情況等信息，不斷推動人社、自然資源、財政、農業農村等部門數據的有序共享與有效協同，運用大數據和信息化技術幫助被征地農民掌握和了解社保政策，公示被征地農民社保名單，實現信息高效傳播，以減少被征地農民因信息掌握不對稱不及時而引發的不必要糾紛，杜絕被征地農民社保資格買賣行為。

（三）細化被征地農民社保費用管理機制

第一，設立省級社保費用統籌賬戶。當前，解決被征地農民社保問題的關鍵在于落實社保費用，應本著“誰用地、誰承擔”的原則，積極拓展社保費用渠道，建立被征地農民社保費用省級統籌機制，統一各市、縣社會保障費用提取比例，將市、縣土地出讓收入中提取的社保費用、用地單位繳納的社保費用等歸集至省級社保費用專戶，實現全省統籌調配。

第二，健全社保費用標準動態調整機制。根據經濟發展水平、土地價值、社保需求、當地人均收入增長幅度等情況，每 2～3 年對社會保障標準進行調整，逐步提高社會保障水平。同時，建立全省統一的被征地社保費用信息管理平臺，實時監測費用歸集、撥付、使用情況，實現人社、自然資源、財政等多部門信息共享機制，實現征地數據、費用預存、參保情況的全流程監控，最終實現解決地區間保障水平差異、防范費用挪用風險、提升費用使用效率的目標。

第三，明確政府、集體與個人社保費用合理分擔機制。“被征地農民養老保障工作是一項長期任務，需要政府、社會、個人多方共同努力與配合。”［7］首先，政府作為公共利益代表，應承擔基礎性和兜底性的保障責任，提供財政補貼以彌補社保費用缺口，建立省級統籌機制，確保費用的跨區域調劑和長期支付能力。其次，集體作為土地所有權代表，應從土地出讓收益中提取一定比例作為社保費用。最后，個人應根據自身經濟能力承擔部分社保費用，體現“多繳多得”原則。同時，被征地農民有權監督社保費用使用情況，并通過村民代表大會等渠道參與決策。

綜上，應以“統一標準、集中管理、動態調控、風險共擔”為基本理念，通過立法明確各方權責，逐步實現從“縣級分散”向“省級統收統支”的過渡，并借助信息化手段提升管理效能，借鑒域外社保費用定期信息披露制度，“使全體社會公眾能積極參與到社保基金監督中去”［8］，實現費用管理的透明化，最終形成共建共享的社保費用管理體系。

（四）擴大被征地農民社會保障覆蓋面

“被征地農民本身并非一個完全同質的群體……這種多元異質性導致該群體社會保障需求的多元化。”［9］因此，應積極采取多種方式妥善解決被征地農民社保問題，除將被征地農民納入企業職工或城鎮居民養老、醫療、就業等社會保障外，還可采取農業生產安置、留地安置、土地入股安置等多種方式，保證其長遠生計。

第一，構建多層次被征地農民社會保障體系。目前河北省各地政策均有鼓勵被征地農民自由選擇加入企業職工或城鎮居民社會養老保險體系的內容，建議根據地方經濟情況加快建立包括醫療與就業在內的多層次社會保障機制，最終形成多種類、覆蓋廣、可持續的綜合一體化社會保障體系。

第二，采取積極的被征地農民就業創業政策。創新被征地農民再就業培訓機制，“建立起針對市場需求、引入市場機制、將培訓和崗位直接掛鉤的新培訓教育模式”［10］，對被征地農民進行分類、分級、分產業培訓，完善創業新貸、稅收等優惠政策。

第三，探索補充商業保險運作模式。為有效解決社會保障水平較低的問題，可探索建立被征地農民商業補充醫療保險等制度，保險方案根據失地農民的具體需求和當地實際情況制定。“政府可以從土地出讓金以及出讓土地之后獲得的增值收益中劃出部分專款為失地農民購買商業保險”［11］，給予參加商業保險的被征地農民適當保費補貼，而保險機構則按照保本微利的原則，充分發揮商業保險在社會保障體系中的補充作用。

（五）化解被征地農民社會保障法律糾紛

第一，確保被征地農民話語權，要以協商的態度，保障農民在征地與落實社會保障過程中的知情、參與、提出異議等權利，嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》與《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規定，對包含社會保障內容的征地補償安置方案進行公示，落實聽證制度，實地了解并尊重農民的被征地意愿，進而保證被征地農民利益訴求得到及時回應，消除失地農民面臨的生存危機［12］。

第二，從域外的情況看，訴訟外替代性爭議解決機制已成為實現政府治理現代化的重要手段。相較于以生效的行政復議決定書命令被申請人作為而言，非正式的調解機制所具有的“柔性”作用更容易讓下級機關接受并主動履行職責。因此，應通過協調對話、和解、調解等方式創新被征地農民社保糾紛爭議解決機制，實質性化解重大敏感、群體性矛盾糾紛。

第三，行政復議機關應嘗試以“調解員”的中立身份展開復議活動，一方面與復議被申請人進行意見交流和對策商討，另一方面與復議申請人展開訴求溝通和適當引導，用以鼓勵爭議雙方討論、對話和解決，最終促成行政復議雙方實現雙贏目標，使行政復議真正發揮“司法最后一道防線”的作用。

第四，暢通司法救濟渠道，法院對社保資格認定、費用挪用等案件應“快立快審”，避免程序空轉，提高行政訴訟在制止侵權、維護權益和填補損失方面的便利性、專業性和效率性，真正做到“案結事了”。同時，司法等相關部門應當為被征地農民提供相關的法律援助，提供免費法律咨詢，保證農民在遇到法律難題時及時得到幫助，切實保障被征地農民的合法權益。

四、結語

被征地農民社會保障作為一種征地補償方式，用于解決農民因失地導致的生產生活問題，不僅關乎被征地農民基本生存和生活水平，還關乎社會穩定和發展。為此，應堅持合法規范原則，以專項立法確保制度統一，完善被征地農民社會保障頂層設計；堅持公平合理原則，以統一標準消除地區差異，明晰被征地農民參保資格認定標準；堅持共建共享原則，以動態調整和風險共擔加強統籌，細化被征地農民社保費用管理機制；堅持穩定可持續原則，以政策引導和激勵措施促進應保盡保，擴大被征地農民社會保障覆蓋面；堅持多元多途徑原則，以程序正義保障農民權益，化解被征地農民社會保障法律糾紛，推動構建被征地農民“眼前有補償、中期有保障、長期有發展”的立體化支持體系，確保被征地農民獲得長期穩定可持續性社會保障，最終構建“土地征收——社會保障——城鄉融合”的良性循環機制，助推鄉村振興戰略早日實現。

參考文獻：

［1］施毅，高強，盧琴. 被征地農民多途徑統籌安置方式研究：基于世界銀行貸款四川城市發展項目被征地農民安置的全程調研［J］. 農村經濟，2015（2）：114-118.

［2］賀桂華，黃田. 被征地農民社會保障政策研究［J］.農業經濟，2019（6）：75-76.

［3］熊文，王軼，李朝鮮. 鄉村振興戰略下失地農民與未失地居民社會保障水平的比較研究［J］. 統計與信息論壇，2021，36（4）：104-117.

［4］李婷，王巧義. 被征地農民社會保障籌資機制的構建：［J］. 經濟論壇，2023（5）：97-107.

［5］崔紅志. 城鎮化進程中失地農民的生計狀況、成因與對策［J］. 中州學刊，2019（2）：32-38.

［6］李迎生，劉靜. 新型城鎮化中被征地農民社會政策建設研究：以江蘇省太倉市為例［J］. 中州學刊，2018（4）：57-63.

［7］李媛華. 被征地農民養老保障工作現狀分析及對策［J］. 就業與保障，2022（11）：46-48.

［8］劉洪鋒，任偉峰. 完善河北省社保基金社會監督體系的思考［J］. 中國管理信息化，2017，20（4）：197-198.

［9］江維國，劉文浩. 基層治理現代化與被征地農民社會保障供給優化協同推進研究［J］. 農業經濟與管理，2021（1）：81-89.

10］夏季，楊雪峰. 失地農民的可持續性生計問題分析［J］. 特區經濟，2021（9）：158-160.

［11］孫敏，吳剛. 失地農民返貧現象與破解對策：基于大連失地農民的調查與分析［J］. 農業經濟，2016（1）：42-44.

［12］李衛平. 城鎮化建設中失地農民利益訴求問題研究［J］. 農業經濟，2022（1）：81-82.