適老化改造，難在何處？

適老化改造要先對老年人的能力進行評估，才能改造到點上。

根據世界衛生組織的概念，健康老齡化是要發展和維護老年健康生活所需的能力。中國老年醫學學會副會長陳崢指出：“為了達到健康老齡化的目的，就要進行老年人綜合能力評估，從而有針對性地干預，維持其能力最大化，讓老年人有品質地生活和長壽。”

當前，在超長期特別國債的支持下，居家適老化改造正在全國多地進行。2024年，民政部發布的《老年人居家環境適老化改造通用要求》明確指出，服務提供方在開展適老化改造前，應對老年人能力狀況進行評估。

北京大學醫學部醫養結合養老產業研究中心研究員謝紅認為，在居家適老化改造中，各方應對老年人能力評估達成一致認識。“這樣既有利于政府把資金用在刀刃上，也有利于市場精準投資，不要造成政府熱情，市場也努力，老年人卻無感的局面。”

01適老先知老

2022年發表于《護理學報》的論文《相關領域專家對居家環境適老化改造看法與建議的質性研究》中，20名臨床醫學、管理學、建筑學等專家一致認為，沒有經過老年人身體狀態評估的改造，不能稱為適老化改造。

如何評估老年人的能力狀態？我國已出臺了國家標準。2022年，在民政部提出并牽頭起草、國家市場監督管理總局與國家標準化管理委員會聯合發布的《老年人能力評估規范》中，一級指標有四項，分別是自理能力、基礎運動能力、精神狀態及感知覺與社會參與。

謝紅是該國標的主要起草人之一。她指出，養老服務要與既有的社會資源相匹配，而評估老年人的能力，正是在精準劃分不同需求的老年人。“我們結合國際通用能力分類標準，確定了描述老年人能力最常用的指標。通過這些指標可以劃分出，一個老年人是完全失能以臥床為主，還是能下地行走，有沒有認知障礙，能否自行外出等。對于輕度或中度失能的老年人，通過適老化環境改造和相應的輔具配置，可以彌補不足能力，將他們留在家里和社區養老，如果能力再進一步下降，達到完全失能，需要24小時的連續照護，專業的養老機構會更合適一些。因此，能力評估可以幫助社區居家老年人找到更經濟和有效的養老解決方案。”謝紅說。

以一級指標“自理能力”為例，其中又分為修飾（洗臉、刷牙、梳頭、刮臉、剪指甲），洗澡（清洗和擦干身體），穿/脫上衣（穿/脫上身衣服、系扣、拉拉鏈等），穿/脫褲子和鞋襪等多個二級指標。

“國標為什么要分‘穿上衣’和‘穿下衣’？之前大家都籠統地把‘穿衣’當成一個條目，是因為原有評估工具開發的時間較早，有60多年的歷史，當時如果一個老年人無法穿衣，照護手段只有一個，就是照護者幫他穿。但現在不一樣了，我們不僅希望能幫助老年人，更重要的是基于老年人自尊自主的考慮，我們更希望通過輔具幫助老年人擴展能力。比如有手功能障礙或者不能彎腰的老人，可以借助穿衣桿或折疊穿襪器把上衣和襪子穿好。所以我們在國標中需要增加相應的‘考題’，把能力區分得更加精細和精準，這樣我們才有更多照護方案可以選擇。”謝紅說。

02服務全體老年人

事實上，在國家標準出臺前，早在2013年，我國就出臺了老年人能力評估的行業標準。

“2013年是我國社會化養老服務元年，當時國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，對全國養老服務業的發展推動很大，大量民營機構都在向這個領域轉型。民政部作為養老的行業主管部門，出臺了一系列標準，《老年人能力評估》行業標準就是其中之一。”民政部社會福利中心黨委書記、主任甄炳亮表示。

《老年人能力評估》行業標準發布數年后，情況又有了新變化。這些年來，隨著老年人口數量快速增長，新的問題和需求不斷涌現。

去年民政部在相關工作報告中提到，要推動我國養老服務從服務特殊困難老年人為主向服務全體老年人轉變。當90%以上的老年人選擇居家養老，原先更針對失能老年人和在機構養老老年人的行業標準已不能適應新需求。

此外，除了民政部發布的行業標準，醫保、衛健等部門也制定了涉及老年人能力分級、分類的標準和政策文件，如《長期護理失能等級評估標準（試行）》《關于開展老年護理需求評估和規范服務工作的通知》等。這些標準雖然或多或少都參照了民政部的行業標準，但在評估對象、主體、指標和等級劃分等方面存在一定差異。

面對新變化，2022年，《老年人能力評估規范》國家標準出臺，旨在為老年人能力評估提供統一、規范、可操作的工具。謝紅和甄炳亮都表示，國標考慮到了老年人身體的變化情況和社區居家養老服務的實際需要，調整了評估指標和分值，也涵蓋了各部門關注的重要內容。

“現在我們針對的是3.1億名老年人，既包括養老機構里的，也包括能在社區跳廣場舞的，還包括能力衰弱、需要進行失能預防的。國標中增加的一些標準條目對老年人能力的刻畫會更精準。”謝紅說。

2023年，為65周歲及以上老年人提供能力綜合評估被納入《國家基本養老服務清單》。越來越多的城市正在探索老年人能力評估更廣闊的應用場景。

2022年國標出臺后，深圳市南山區率先在全市用國標對老年人進行評估，評估結果成為制定政策的核心依據。“基于評估數據，我們會為這一個片區的老年人，精準提供助餐、巡診等上門服務，以及一些助老科技產品。比如評估結果顯示跌倒風險較高的特殊困難老年人，我們會給他們免費安裝防跌倒的毫米波雷達，如果老年人跌倒，它就會報警，家屬或社區工作人員會第一時間收到、響應。”深圳市南山區民政局局長林偉軍說道。

去年，成都市民政局和市財政局發布《關于開展戶籍老年人綜合能力評估工作的通知》，提出為全市戶籍60歲以上的老年人提供免費能力評估。成都市養老服務業協會秘書長李長根表示，他們希望通過對全市老年人能力的評估，來倒推老年人的服務需求和政策制定。

03評估師的從業難題

標準有了，應用場景也有了，但對這個新興行業來說，難題還沒有解決。

2020年，人力資源社會保障部將老年人能力評估師確立為新職業，并發布了《老年人能力評估師》國家職業技能標準，將評估師分為三個等級，一級/高級技師為最高級別，要求從業者掌握老年醫學、康復學等基礎知識，且具備觀察、分析、計算以及信息與數據處理等能力。

此后，各地出臺政策文件，要求建立老年人能力評估人員庫。2022年，北京提出，各區老年人能力評估人員庫一般不少于50人。2024年，江西省印發《江西省老年人能力評估實施辦法（試行）》，要求各地建立老年人能力評估人員庫，設區市一般不少于30人，縣（市、區）一般不少于20人。

首都醫科大學護理學院實驗師劉金霞等人對我國9省市老年人能力評估師的從業現狀進行了調查，從各地情況來看，目前各地評估力量分布不均衡，一些省市評估人員數量不足，難以滿足實際需求。

2023年，《老年人能力評估師》國家職業技能標準進行了一次更新。“我們建議放開評估師報考條件，因為對于養老服務的從業者來說，經驗很重要。如果學歷等預置條件太高，解決不了人才短缺的問題。”思德庫養老信息化研究院院長田蘭寧說。

這一建議被人力資源社會保障部采納。比如三級/高級工的報考條件之一，從“取得相關職業四級/中級工職業資格證書，并具有高級技工學校、技師學院畢業證書”變為“取得相關職業四級/中級工職業資格證書后，累計從事本職業或相關職業工作滿4年”。

但放開報考條件并不能夠解決所有問題。

李雪艷是銀棠養老的聯合創始人、三級老年人能力評估師，去年參與了成都市的評估工作。她表示，很多評估師的經驗，還不足以應對當前越來越大體量的評估工作。

“雖然評估的時候，評估人員手里都會有量表，包含各級指標的說明和評分規則，但老年人自尊心強，集中評估時很多老年人一起排隊，如果評估人員按量表問，你能控制大小便嗎，老年人會覺得很丟臉，不僅不回答問題，可能還會反罵你一句。”李雪艷說，有經驗的評估人員通常會換一種方式問，比如：“我想了解一下你平時是怎么上廁所的，可以講一下你上廁所的過程嗎？”通過聊天循序漸進地提問。怎么能讓老年人如實回答量表的問題，這很考驗評估人員的溝通能力。

有的問題甚至不是能問出來的，還需要評估師具有觀察辨別能力。李雪艷說，老年人大多分為“示弱型”和“逞強型”：有的老年人覺得評估結果越差，越能獲得福利，所以會盡量讓自己看起來“比較無能”，“啥都是別人幫我弄，我啥都不行”；但如果是為養老機構的老年人評估，由于評估結果越嚴重，養老機構對老年人的收費標準越高，所以老年人又會表現得“我啥都可以”。

“真正長期臥床的老年人，家里一般會有護理墊或輪椅。而可以自己出門的老年人，家里的鞋子是擺好的。如果這些細節對不上，可能就有問題。”成都另一家養老服務組織的負責人鄭霖說。

鄭霖從事養老服務行業已經十多年了，她也發現，這個行業的從業者有些良莠不齊。“有些人可能把證書考下來有幾年了，但接觸的老年人并不多。所以在面試評估人員的時候，除了有評估師證，我還會看他有沒有醫學背景，是不是老年服務與管理專業出來的，有沒有在養老機構里面干過幾年，接觸過多少老年人。”

劉金霞等人的研究也顯示，68.3%的老年人能力評估從業者是兼職，大多數評估師的工作年限較短、經驗有限，部分從事6年以上者多由家庭醫生團隊、社會工作者或養老護理員等轉崗而來，這反映出我國老年人能力評估師職業路徑尚未穩定，職業發展仍在早期階段。

04如何用好評估結果？

無論是針對失能補助津貼發放的評估，還是為適老化改造進行能力評估，抑或為政策制定提供依據的普遍評估，都會涉及后期財政資金、資源的分配，因此評估結果的準確性十分重要。

影響評估結果準確性的，首先是標準。劉金霞等人在調研中發現，部分機構由于自身資源限制和對標準化工具的理解不同，會自行開發或選擇非標準化工具，再加上培訓不到位、監管力度不足，可能會影響評估數據的可比性、可靠性和一致性。

更重要的是，謝紅指出，目前民政、醫保、衛健等部門仍在使用不同的標準。也因此，各部門間評估結果互認存在堵點。“我們認醫保長護險的評估結果，但是醫保不認民政的評估結果，所以如果老年人申請醫保長護險的話，還要再去做醫保的評估。”李長根說。

2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推進基本養老服務體系建設的意見》指出，要開展老年人能力綜合評估，制定完善全國統一的評估標準，推動評估結果全國范圍互認、各部門按需使用。但多位相關行業人士表示，這一目標尚未實現。

甄炳亮表示，國家層面已經注意到了這一問題。“民政部、全國老齡辦已經把這個問題納入今年的工作計劃中，接下來的問題是部門之間如何達成共識。”

此外，老年人能力評估師的考核認定方式也存在問題。

謝紅認為，“認人”和“用人”的錯位是評估隊伍建設的一個凸顯問題。“《老年人能力評估師》國家職業技能標準是人力資源社會保障部發布的，落實到各地又是社會化的鑒定機構在考核、發證，這些機構可能并沒有接觸過養老行業，沒有深入研究過國標。民政部門是國標的制定主體和老年人能力評估師的使用主體，也在組織評估人員培訓，但是不能頒發職業技能證書，所以仍涉及不同部門間如何配合的問題。”

北京對評估人員的規范經歷了一個探索過程。“此前，評估主體主要是第三方評估機構人員。后來在抽查和復評中各方反映，第三方評估機構人員規范性和專業性不夠，評估標準把握不嚴。”北京市老齡協會有關處室負責人說。

為進一步規范評估工作，2022年，北京市民政局會同市衛生健康委、市醫保局等部門對原有評估制度進行了修訂，將評估人員限定為執業醫師和專業護士，并建立評估人員庫。

林偉軍表示，希望有越來越多的老年人參加能力評估，結合財政經費和老年人意愿，逐年實現轄區內老年人能力評估的動態全覆蓋。“之后，我們想讓老年人能力評估跟越來越多的服務掛上鉤，掛得越緊，老年人申請評估的主動性和我們政策的應用就越有支撐。”（《中國新聞周刊》雜志2025.6.9總第1190期）

（文中鄭霖為化名）