監(jiān)察法修訂施行：法治反腐新征程的里程碑

2025年6月1日，修訂后的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）及《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）同步施行。這是自2018年《監(jiān)察法》制定后的首次重大修改。相關法律人士介紹，《條例》屬于一種實施性下位法，其與《監(jiān)察法》的篇章結構保持高度一致，將大量原則性規(guī)定進行了具體化，稱得上“監(jiān)察工作法治化的‘百科全書’”。

“本次修法對進一步推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化（簡稱‘三化’）提供了制度供給。”中國法學會行政法學研究會副會長、西南政法大學紀檢監(jiān)察學院執(zhí)行院長譚宗澤接受本刊記者采訪時表示，今年又是紀檢監(jiān)察“‘三化’建設年”，此次修法修規(guī)旨在進一步明確監(jiān)察機關的職能、權限、手段和程序，及時總結了紀檢監(jiān)察體制改革和制度建設成果，對進一步推進紀檢監(jiān)察工作“三化”建設提供了制度供給。

學界普遍認為，修改后施行的《監(jiān)察法》和《條例》將近年來深化國家監(jiān)察體制改革的實踐成果，及時上升為基礎性法規(guī)制度，是新時代黨風廉政建設和反腐敗斗爭的又一次重大制度創(chuàng)新，充分體現了“尊重和保障人權”、平衡授權和控權、彰顯監(jiān)察法治等理念。

提升法律適用的人文關懷

2018年制定的《監(jiān)察法》中不少條文已體現了尊重和保障人權的理念，此次修法的一個突出亮點在于，注重平衡調查效率與人權保障的關系，在強化監(jiān)察調查效能的同時，更加重視保障當事人的合法權益，尤其是對監(jiān)察對象人身權利的保護作出了系統化、規(guī)范化的制度安排。

《監(jiān)察法》第五條將“保障當事人的合法權益”改為“保障監(jiān)察對象及相關人員的合法權益”，法學界人士分析，因為當事人為訴訟法概念，不能涵蓋《監(jiān)察法》的所有情形。至于合法權益的范圍，《條例》列舉了既包括人身權、知情權、財產權等公民基本權利，又包括申辯權、申訴權、申請復審復核權等監(jiān)察工作中衍生的權利。

此外，新修訂的《監(jiān)察法》增加了“遵守法定程序，公正履行職責”原則和“尊重和保障人權”原則，且強化保密要求，將監(jiān)督、調查過程中知悉的工作秘密和個人信息納入保密范圍。《條例》第四十三條增加了“調查人員應當依法文明規(guī)范開展調查工作”的表述，同時，該條還增加了“依法保護企業(yè)產權和自主經營權，嚴禁利用職權非法干擾企業(yè)生產經營”的表述，規(guī)定監(jiān)察機關及其工作人員在履行職責過程中應當保障企業(yè)經營者的人身權利、財產權利和其他合法權益，避免或者盡量減少對企業(yè)正常生產經營活動的影響。這些修訂，提升了法律適用的人文關懷。

“這次條例修改，申明對企業(yè)主合法權益的保障，這點也是一個很大的變化。”一名紀檢監(jiān)察機關的干部向記者講述，以前辦案人員對領導干部進行審查調查時，還能做到有法可依、有章可循，但對涉案的企業(yè)主進行詢問、留置時，極個別辦案人員可能存在一些不規(guī)范的做法，一些企業(yè)主的合法權益沒有得到保障。

該干部講述，一次審調辦案人員找一名外地商人了解情況，要求該商人立即到談話地點，而該商人當時在外省，剛大病出院，行動不便，但該商人還是在家人陪同下趕到談話地點，另外幾次該商人都在外省開會，辦案人員強制要求其當天趕到。“平時在辦案過程中，有的辦案人員對企業(yè)主缺乏應有的尊重，個別辦案人員法律意識不強，《條例》修改后，紀檢監(jiān)察機關對企業(yè)經營者采取相關措施之前，會更多評估對企業(yè)的負面影響，留置相關人員影響涉案企業(yè)信譽和重大商業(yè)項目進展的，應慎重發(fā)布涉案企業(yè)案件信息。”

“尊重和保障人權是人類文明進步的標志，保障人的生命、價值和尊嚴，實現人人享有人權，既是法治的基本原則，也是法治的根本追求。早在憲法作出保障人權的宣示之前，黨的十五大、十六大就已明確提出‘尊重和保障人權’。”武漢大學法學院教授秦前紅表示，修訂后的《監(jiān)察法》擴大了人權保障的對象范疇，豐富了人權保障的內容范疇，全面發(fā)展了申訴救濟渠道，“一個尊重和保障人權的監(jiān)察規(guī)范體系已經初步搭成，國家監(jiān)察工作中的人權保障理念得到了深度彰顯。”

授權與控權并重

2025年初，中央紀委網站發(fā)文稱，曾幾何時，“政風行風評議”“黨務政務公開”“農村‘三資’監(jiān)管”等一些理應由黨委、政府其他部門主抓的工作，成了紀委的“責任田”。紀檢監(jiān)察機關職能泛化、主業(yè)弱化、作用虛化問題越來越突出，紀委成了“萬金油”，無所不管，其監(jiān)督權威和監(jiān)督效果卻大打折扣。甚至個別地方個別干部發(fā)出“‘無所不管’，紀委戰(zhàn)線需要這么長？”的疑問。

記者在采訪過程中，也屢次聽聞個別領導干部或民眾感慨“紀委權力大”的聲音。實際上，紀檢監(jiān)察機關的權威并非來自管轄范圍的“寬廣”，而是來自監(jiān)督執(zhí)紀的“精準”。近年來，通過深化紀檢監(jiān)察體制改革，逐步厘清職責邊界，不少地方的紀檢監(jiān)察機關逐步從“萬金油”角色中退出，回歸主責主業(yè)，把工作著力點放在對黨組織和黨員干部履行職責、行使權力情況的監(jiān)督上。當然，紀檢監(jiān)察機關“權力大”的社會觀感，反映了人民群眾對紀檢監(jiān)察機關的期待，同時也對權力規(guī)范運行提出了更高要求。平衡授權和控權在新修訂的《監(jiān)察法》和《條例》的制度設計中，就體現得非常明顯。

《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權限”和第五章“監(jiān)察程序”的修改數量最多，共達18條。這些修改的條款賦予了監(jiān)察機關更多的權力。比如，新增了強制到案、責令候查以及管護等措施，以增強監(jiān)察機關在反腐敗工作中的能力。同時，還對留置期限進行了合理延長，以適應監(jiān)察辦案的實際需求；創(chuàng)設監(jiān)察再派出制度，增強監(jiān)察全覆蓋的有效性。

“自2018年紀檢監(jiān)察體制改革以來，派駐監(jiān)督從試點到推廣，反映了派駐監(jiān)督機制的實效性。”四川師范大學法學院教授崔巍告訴本刊記者，這次《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察再派出制度肯定了派駐監(jiān)督機制有效性，也從現實需要出發(fā)，采用有限派出的方式，將監(jiān)督觸角延伸得更廣更有效。

“新增的監(jiān)察措施，一方面屬于授權規(guī)范，另一方面其嚴格的審批程序、時限規(guī)定及申訴機制又體現了控權精神。”西北政法大學教授、校監(jiān)察法學科帶頭人褚宸舸指出，新增加的強制到案措施解決了部分被調查人拒不到案的問題，但同時規(guī)定，其持續(xù)時間不得超過十二小時，若需要轉為管護或留置措施的，強制到案持續(xù)的時間不得超過二十四小時，且不得以連續(xù)強制到案的方式變相拘禁被調查人。

為確保監(jiān)察權接受最嚴格的管理約束，《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象留置期限的延長和重新計算設置了嚴格的審批層級、適用條件和次數限制，以防止延長留置期限在實際操作中被隨意濫用。《條例》則在第七章“對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督”、第八章“法律責任”中進一步突出對監(jiān)察權的嚴格管理和約束，比如要求紀檢監(jiān)察機關更加自覺接受人大監(jiān)督、完善特約監(jiān)察員履職保障條款、運用科技手段強化自身監(jiān)管、完善申訴和責任追究機制等等。

不少學界人士關注到新法在豐富紀檢監(jiān)察機關內部監(jiān)督的措施手段，特別是《監(jiān)察法》第六十四條增加的禁閉制度。禁閉措施適用于涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的監(jiān)察人員，既體現了禁閉的內部監(jiān)督功能，也符合監(jiān)察機關法定管轄職責。同時，采取禁閉措施的目的是防止造成更為嚴重的后果或者惡劣影響，具有積極的預防功能，監(jiān)察權限與程序約束進一步完善。

“禁閉措施的創(chuàng)制意義在于進一步加強監(jiān)察機關的自身建設，體現了對監(jiān)察人員從嚴監(jiān)督和約束，是以‘刀刃向內’的自我革命精神，鍛造堪當重任的紀檢監(jiān)察鐵軍的重要舉措。”秦前紅表示。

崔巍則認為，禁閉制度是健全監(jiān)察機關內控機制的一項舉措，它借鑒了軍隊和公安機關的做法，具有對監(jiān)察人員的人身強制和臨時羈押性，突出了政治監(jiān)督機關的紀律性，“新增禁閉措施也體現出對監(jiān)察人員從嚴監(jiān)督和約束，刀刃向內清除‘害群之馬’，堅決防止‘燈下黑’的決心。”

彰顯“依憲立法、依法立法”

全國人大常委會委員、監(jiān)察和司法委員會副主任委員邱學強不久前發(fā)文稱，此次《監(jiān)察法》的修改，實現了強化黨對反腐敗工作的集中統一領導、構建科學嚴密的監(jiān)察權運行機制、推進監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化等制度創(chuàng)新。

過去，在《監(jiān)察法》實施過程中，出現了一些影響辦案質效的實際問題。例如，垂直管理系統中監(jiān)察全覆蓋的有效性不足、重大復雜案件的留置期限緊張、監(jiān)察強制措施單一等，這些問題亟待解決。邱學強認為，修改后的《監(jiān)察法》堅持問題導向，有針對性地修改相關條款，打通理順法律制度的堵點難點，“既彰顯了‘依憲立法、依法立法’的原則，又確保了監(jiān)察權始終在國家憲制和法治軌道上穩(wěn)健運行。”

學界人士分析，這次修法較為深刻地體現出國家深化法治監(jiān)察的意志。“法治要以人民群眾看得見的方式運行，就要強調程序正義，監(jiān)察調查程序正義是監(jiān)察法治化的基本前提。”據中南財經政法大學紀檢監(jiān)察學院院長童德華介紹，“監(jiān)察體制改革還有一個重要成果，即監(jiān)察法治的理念深入人心，成為廣大監(jiān)察工作人員的共識。通過修法完善監(jiān)察程序、嚴格批準權限，健全監(jiān)察機關內控機制，嚴格對監(jiān)察人員違法行為的責任追究，推動監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化，強化監(jiān)察法治的理念認同，夯實監(jiān)察法治的制度基礎。”

上海社會科學院法學研究所助理研究員鄒宏建認為，《監(jiān)察法》修改并未局限于規(guī)范連貫化層面的“法法銜接”問題，而是分別基于價值統一、效力統一以及價值統一與效力統一的耦合，促進規(guī)范的體系化。

鄒宏建舉例說明，《監(jiān)察法》新增的“調查人員應當依法文明規(guī)范開展調查工作”的規(guī)定，表明《中華人民共和國憲法》第五條“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”的規(guī)定，以及所謂的權力法定這一價值追求，被落實至公權力行使的各種具體情形中。《監(jiān)察法》第一條中新增“深入開展廉政建設”，推動了《監(jiān)察法》與《中華人民共和國審計法》的協調銜接。《中華人民共和國審計法》第一條規(guī)定：“為了加強國家的審計監(jiān)督……促進廉政建設……制定本法。”鄒宏建表示，兩部法律于目的論層面的協調統一，實現了理念的融貫化。

中央紀委國家監(jiān)委相關負責人介紹，這次修改的主要內容包括完善有關監(jiān)察派駐的規(guī)定、授予監(jiān)察機關必要的監(jiān)察措施、完善監(jiān)察程序、充實反腐敗國際合作相關規(guī)定、強化監(jiān)察機關自身建設等五個方面。一名中央紀委國家監(jiān)委派駐機構的干部認為，這次修法是解決新形勢下監(jiān)察工作突出問題的現實需要，“對于全面提升監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化水平、促進新時代監(jiān)察工作高質量發(fā)展、縱深推進反腐敗斗爭具有重要意義。”