新增強制措施：從單一留置到與刑訴法“對齊”

修改后的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）及《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《條例》）進一步明確了監察機關的職能、權限、手段以及監察程序等內容。其中，結合各地實踐情況，根據反腐敗工作的需要，授予監察機關強制到案、責令候查和管護三項監察措施。此外，為健全監察機關內控機制，還增加了對監察人員的“禁閉”措施。

對此，一些地方實務工作者與專家學者認為，當前反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但形勢依然嚴峻復雜。新增的強制措施及其程序規范，不僅構成了一套輕重結合、配套銜接、環環相扣的監察強制措施體系，還與刑法、刑事訴訟法在職務犯罪調查、證據銜接等方面形成協同，回應和解決了監察調查工作中長期存在的一些現實難題。

打通辦案堵點，回應現實關切

“在《監察法》修改前，監察強制措施比較單一，缺乏強制到案的措施，很難讓調查對象及涉案人員主動交代違法犯罪行為。”某區縣紀委監委辦案人員張偉無奈道，“有時候找到涉案人員都很費勁。好不容易找到了，對方不開口也沒辦法。”

如何高效辦案，成為了擺在監察機關辦案人員面前的現實難題。

從這個角度看，《監察法》對于監察強制措施的新增可以說是恰逢其時。“上級也一直在提，有措施就要依法依規大膽用，不能放著不用，還是沿用老辦法。中央紀委國家監委組織了很多專業人才研究制定這些措施，不能讓這些措施成為擺設。”眉山市彭山區委常委、區紀委書記、區監委主任伍懿介紹，彭山區在今年6月初就使用了責令候查措施。

“當時我們很慎重，先看了相關條例，又參考了省上在這方面的授課內容，以及中央紀委國家監委對于《條例》的解讀，之后我們又查閱資料、向上級紀委請教。在違紀違法事實基本交代清楚后，果斷將其從留置變更為責令候查。”伍懿說。

張偉表示，以前沒有這些措施時，把人放出去以后，再找他們核實情況就很難了。有的被調查人，比如行賄人，可能會以做生意為由離開。有了責令候查這個措施，就能隨時掌握他們的去向，方便找到其本人。

“原《監察法》僅規定留置措施，對被調查人的人身自由限制較為單一，新增責令候查措施防止了不是留置就是走讀式談話的極端情形。”內江市紀委常委雷靜表示，對于涉及企業經營、復雜商業關系等特殊案件，責令候查允許被調查人在一定范圍內繼續履行職責，減少對正常生產經營的沖擊，也保障了調查工作的推進。

“在某公職人員留置期即將屆滿，問題已經查清了但還沒有作出處理決定，同時，家屬提出了變更措施的書面申請，經審查，該對象符合責令候查的適用條件，我們將留置變更為了責令候查。”在宜賓市紀委監委辦案人員王璞表示，責令候查這一措施也適用于行賄人未達到留置條件但需監管的情況。

在某地紀委監委相關負責人看來，對于犯罪數額較小、犯罪情節較輕、不存在串供或者妨害作證等干擾調查取證風險的被調查對象，將責令候查作為一種監管方式，既改變了其不需要留置或者解除留置措施后完全不受強制措施監管的狀態，也體現了《監察法》總則中關于尊重和保障人權、維護監察對象和相關人員合法權益的基本原則。

另外，強制到案解決了監察實踐中存在的部分被調查人經通知不到案的問題。“事實上，我們在辦案中，碰到過不少不配合或者拖延配合的行賄人等相關涉案人員。有的人借口在外地，有的人說自己生病住院了，有的人甚至‘你找我的律師談’等理由，搞軟對抗，拒絕到案配合。”張偉說，當時要是有這些措施，辦案效率肯定能更高。

不過，強制到案只解決了被調查人不愿到案的問題。“有時候被調查對象來了無數次，也談了無數次，但就是拒不交代問題。我們通過前期的初核已經掌握了對方的部分違法事實，而對方又夠不上留置的條件，這時候管護措施就十分實用。”張偉說。

雷靜說，當涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪的人員主動投案，如果存在逃跑、自殺等重大安全風險就會比較難辦。“原來《監察法》只規定了留置措施，但留置的審批程序很嚴格，新增的管護措施審批程序更靈活、審批層級更低，可以及時限制被調查人人身自由，確保辦案安全并做好固證工作，為后續是否采取留置措施提供依據和時間緩沖，避免了過度留置或留置不當。”

“主動投案之后，如果談話或者詢問后就放任不管，就怕對方想不開或者轉變想法。如果要走留置程序，又需要時間。這期間萬一出事怎么辦？說實話，我們辦案人員都是擔驚受怕的。”宜賓市珙縣紀委常委楊勇表示，管護措施解決了這個問題，目前長寧縣對一名主動投案并交代問題的監察對象，按規定立即采取了管護措施，并上報到市監委。

“之前辦的兩個涉及違反政治紀律的案子，我們這邊剛談完話，對方一出去就串供，導致我們的工作一度陷入被動，最終我們還是查清楚了相關的違紀違法事實。要是當時有管護措施，就能避免這種情況的出現。”張偉回憶。

“‘管護’有效增強了監察機關應對突發事件的能力，賦予其短暫限制調查對象人身自由的權力。”西北政法大學行政法學院（紀檢監察學院）教授褚宸舸說。

既是授權，也是控權

在褚宸舸來看，新增措施并非單純的“擴權”，而是基于監察體制改革目標的“依法確權”和“規范用權”。在授予措施的同時，法律也明確了嚴格的適用條件、審批程序和監督機制，確保權力不被濫用。

伍懿介紹，新修訂《條例》細化完善新增監察強制措施制度，對強制到案、責令候查、管護措施分別作出專節規定，對措施采取、變更和解除各環節也提出了嚴格的工作要求，對告知權利義務、出具法律文書、保障權益、提請公安機關協助等內容作出詳細規定。“構建責任明確、流程規范、要求清晰的措施執行制度，強化各項措施規范行使，體現了授權與控權的結合。”

某市紀委監委相關負責人介紹，本次配套出臺的《監察機關采取監察強制措施審批工作規定》更是以內部文件的方式，對各級監委采取變更、解除、撤銷各項監察強制措施規定了更為具體的審批權限，明確對同級黨委管理干部采取相關措施的，報同級黨委主要負責人批準，對其他人員采取相關措施的，由監委主要負責人審批。

“比如，對同級黨委管理的干部采取管護措施，需要報同級監委主要負責人審批，同時報同級黨委主要負責人審批，同級黨委主要負責人不批準采取管護措施的，監委應當立即解除。”上述受訪者表示。

關于采取強制到案的措施，《監察法》明確規定，一次強制到案持續的時間不得超過12小時，依法需要采取管護或者留置措施的，按規定報批后，強制到案持續的時間不得超過24小時，兩次強制到案間隔的時間不得少于24小時，不得以連續強制到案的方式變相拘禁被調查人。

此外，對于責令候查的措施，最長不得超過12個月。對同一個被調查人，無論一次還是多次采取責令候查措施，累計時間都不能超過12個月。

“通過強化精準規范，新增強制措施層層設限確保了措施的合法性、規范性，防止權力濫用。”雷靜指出，《監察法》還通過強化人權保障，保障了被調查人的權利，如通知家屬等，并建立了申訴、申請變更措施等救濟機制。

“對于變更強制措施，被調查人家屬可以向監察機關提出書面申請。”宜賓市紀委監委案件審理室干部周燕說，在最近其辦理的一起留置案中，某公職人員的問題已經查清了，但留置期滿后還沒有作出處理決定。“當時家屬向我們申請變更為責令候查，我們認為其符合責令候查的條件，于是同意了。”

也有不同意申請變更的情況。“在家里肯定更自由。有不少被留置對象的家屬想申請變更為責令候查，但這個得看案件辦理的具體情況。我們當時駁回過一名家屬的申請，并說明了正當的理由。”宜賓市長寧縣紀委監委案件管理室負責人表示。

在雷靜看來，變更監察強制措施需要做好綜合評估，一方面綜合考慮違法犯罪行為危害程度、被調查人人身危險、態度認識、案件進展等因素，對于懷孕、患病等特殊群體，優先考慮非羈押性措施；另一方面要保障企業合法權益。在調查涉企案件時，對于配合調查的企業經營者，監察機關可考慮采取責令候查，或者在留置后及時變更為責令候查，避免或盡可能減少對企業正常生產經營活動的影響。

張偉表示，及時變更監察強制措施，也有利于解決硬件與看護人員配備不足的情況。比如，在查清被留置對象的問題后及時轉為責令候查，既節省了人力物力成本，也很好地保障了被調查人的人身權不被過度限制。

與刑訴法“對齊”，具有層次性和體系性

“《監察法》修改后，職務犯罪的辯護工作也將更加有法可依。”北京大成律師事務所高級合伙人肖颯表示，這次《監察法》新增的強制到案、管護、責令候查等措施以及其具體的時間節點，和刑事訴訟法中的拘傳、拘留、取保候審能一一對應，同時《監察法》也增加了監察對象及其近親屬可以申請變更監察強制措施等權利和相應的配套實施制度。

“事實上，比照刑事訴訟法的強制措施體系，對職務犯罪案件的調查形成了由輕到重的強制措施體系，具有層次性和體系性。”四川大學法學院教授、四川省司法體制改革研究基地主任韓旭認為，這解決了以往辦案僅有留置措施可供使用的單一性問題，從而可以適應案件的不同情況，有助于體現對人權保障的精神。

當然，監察調查權與刑事偵查權還是有核心區別的。褚宸舸表示，除了適用主體和法律依據、適用對象不同以外，適用的階段也不同。“前者適用于職務違法和職務犯罪調查階段，后者則適用于刑事案件的偵查、起訴、審判階段。”

強制到案、責令候查、管護是監委的法定調查措施，雖從執行內容和方式上講分別類似于刑事訴訟法中的拘傳、取保候審、拘留三種刑事強制措施，但監委調查和刑事訴訟中的強制措施在適用對象、適用條件、期限等方面仍存在較大差異。

雷靜表示，比如管護針對未被留置但存在逃跑、自殺等重大安全風險的涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的人員，期限一般為7日，特殊情況下可延長1至3日。而拘留需符合法定緊急情形，如正在犯罪、有毀滅證據可能等的現行犯或重大嫌疑分子，期限一般為3日，特殊情況下可延長至7日，對于流竄作案等重大嫌疑分子最長可達30日。

“在實踐中，多數案件先拘留，再在法定期限內提請批準逮捕，便于控制嫌疑人、固定證據。”某區公安局辦案人員表示，“另外，像我們采取的拘傳、取保候審、拘留等措施在公安環節一般實行內部審批。”

張偉表示，對比之下，被管護的對象并非都會被留置。而監察強制措施除了需要監委內部審批以外，根據干部管理權限還需送同級黨委審批。

“當然，強制到案、責令候查和管護與拘傳、取保候審、拘留一一對應，也是為了方便刑訴銜接，保障當事人權利。”楊勇舉例，比如管護的7天時間要折抵刑期，以避免重復剝奪人身自由。雖然流程不同，但法律內涵一致，避免與刑訴法沖突，影響檢察院起訴。

不過，廣東金唐律所專家咨詢委員會委員、政府法律事務部主任王學堂認為，目前的《監察法》還很“年輕”。與之對比，刑訴法經過歷次修改，最終確立了以“尊重和保障人權”為價值引領、以審判為中心、以證據裁判為核心的現代刑事訴訟制度體系。其中，疑罪從無的基本原則從入法到落地都值得借鑒和參考。

“此外，此次《監察法》修改對禁閉措施的設立意義深遠。”褚宸舸說，禁閉措施不僅強化了對監察人員的監督，促進其依法行使監察權，還完善了梯度性監察強制措施。監察禁閉措施與留置、管護相銜接以適應反腐新形勢，被禁閉人員符合留置或者管護適用條件時，可以銜接上述兩類監察強制措施。

某區公安局辦案人員表示，盡管公安系統也存在禁閉的措施，但公安系統的禁閉作為內部懲罰手段，通過限制人身自由進行懲戒和管理，是一種臨時性措施，適用于違反紀律的人民警察，包括違抗命令、泄露工作秘密、威脅恐嚇他人等行為。

“而監察系統的禁閉措施兼具保障調查和預防懲戒教育功能，目的在于防止監察人員干擾調查、串供或毀滅證據，保障調查順利進行。”雷靜認為，總的來看，禁閉措施的設立彰顯了反腐決心，積極回應外界“誰來監督紀委監委”之問，體現出監察機關刀刃向內、嚴防“燈下黑”的果敢和決心，鞏固監察機關在反腐敗斗爭中的公信力，也能提高監察人員的專業性與廉潔性。（應受訪者要求，文中部分人名為化名）