德國個人養老金制度發展的經驗與啟示

0 引言

隨著我國人口結構的深刻轉型，少子化與老齡化現象日益顯著，勞動適齡人口比例顯著下降，對我國現行的養老金結構體系構成了嚴峻挑戰。為有效應對這一挑戰，保障老年人經濟安全，提升國民養老財富積累水平，人力資源社會保障部辦公廳、財政部辦公廳、國家稅務總局辦公廳于2022年11月25日發布《關于公布個人養老金先行城市（地區）的通知》，宣布個人養老金制度在北京、上海等36個先行城市或地區啟動實施，標志著我國養老金體系正式邁人與世界主流接軌的“三支柱”模式。“三支柱”模式具體包括基本養老保險制度（第一支柱）、企業（職業）年金制度（第二支柱）以及個人養老金制度（第三支柱）。

經過一段時間發展，盡管我國個人養老金制度已初步建立并取得一定成效，例如截至2024年3月底，開立個人養老金賬戶的人數已突破5000萬[1]，但該制度的發展仍面臨諸多挑戰。目前，我國“三支柱”養老金體系仍存在“一支獨大”的問題[2]，即基本養老保險占據主導地位，而個人養老金制度的發展空間有限，具體表現為實際繳存人數比例過低、繳存金額遠低于稅優政策規定的上限、實際投資資金比例較低等問題[3]。鑒于此，進一步完善個人養老金制度，確保勞動者晚年生活品質，成為當前亟待解決的重要課題。

在此背景下，本研究聚焦德國的個人養老金制度——里斯特養老金計劃，該計劃自2002年實施以來，歷經20余年的發展，至2020年底已有超過1040萬德國人參與，占法定養老保險參保人數的 30.8% ，展現出較強的吸引力和實施效果[4]。通過國際比較的視角，本研究深入分析德國2001年推出的個人養老金制度——里斯特計劃（以下簡稱“里斯特養老金計劃”）的成功經驗與潛在不足，旨在為我國個人養老金制度的優化提供借鑒，提出針對性的政策建議，推動我國個人養老金制度的健康發展。

1德國里斯特養老金計劃的發展概況

1.1 實施背景

德國里斯特養老金計劃的推出，是基于深刻的社會經濟背景與多重動因的綜合考量。該計劃的核心目標在于緩解人口老齡化帶來的養老金支付危機，并優化德國養老金制度的整體架構。

1.1.1人口老齡化趨勢與養老金支付需求的激增

根據世界銀行公開數據，德國65歲及以上老年人口比重持續攀升（見圖1），直接導致養老金支付需求的急劇膨脹[5]。這一趨勢不僅加劇了政府財政負擔，還體現在公共服務與醫療衛生支出的快速增長上。經濟合作與發展組織（OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment，OECD）公布的數據顯示，過去數十年間，德國公共社會支出與衛生支出占GDP的比重均顯著上升（見圖2），凸顯公共養老金制度在應對老齡化挑戰時的局限性[6]

圖12021—2024年德國老年人口數量

圖22021—2024年德國公共支出、衛生支出占GDP比重

1.1.2公共養老金制度改革及其影響

為應對養老金支付壓力，德國政府于2001年對公共養老金制度進行了結構性改革，推出里斯特養老金計劃，例如降低政府養老金福利的最高限額（見表1）。這一計劃在2022年正式實施。然而，這一舉措雖在一定程度上緩解了財政壓力，卻導致部分退休人員養老金水平的下降，進而加劇了養老金缺口問題，對退休人員的生活質量產生了不利影響。因此，探索新的養老金籌集渠道成為當務之急。

表12001年德國養老金制度改革前后對比

1.1.3養老金體系的結構性問題與穩定性挑戰

1999—2020年，德國退休人員養老金收入結構發生顯著變化，見表2，體現了其養老金體系的結構性調整。進行養老金改革之前的1999年，公共養老金占比達 85% ，占絕對主導，而企業補充養老金和個人自愿養老金分別占比 5% 和 10% ，表明系統嚴重依賴第一支柱。2001年進行公共養老金制度改革，推出里斯特養老金計劃后，到2019年，德國退休人員養老金收入中，公共養老金占比降至 61% ，企業補充養老金上升至 22% ，個人自愿養老金增至 17% ，表明第二、第三支柱作用有所增強。然而，到2020年，公共養老金占比回升至 70% ，顯示其地位仍不可動搖。

1999—2020年，盡管德國企業補充養老保險覆蓋率從2011年的 49% 增至2019年的 54% ，但增速仍較緩慢[7-8]，表明第二支柱普及仍不足。個人自愿養老金有所發展，2020年較1999年提升了10多個百分點，至 23% [9-10]，但整體規模仍然有限。

（單位： % ）

表2德國退休人員養老金收入來源占比

1.2 發展現狀

1.2.1參與人數及繳費情況

里斯特養老金計劃相關產品由銀行及保險公司、基金公司發行，需經聯邦政府財政部認證。可簽訂的合同類型有4種，包括保險公司合同、銀行合同、投資基金合同和住房合同。參保人可根據個人投資偏好選擇，并可同時購買多種類型產品，且每年可免費轉換合同類型。凡是法定養老保險、農民養老保險的參保人或滿足其他特定條件的人員，均可自由選擇是否參加里斯特養老金計劃，政府提供財政補貼和稅收優惠。財政補貼包括基礎補貼、兒童津貼、特別津貼等，在繳費時直接計人賬戶余額；稅收優惠方面，采取EET征稅模式，即繳費和投資階段免稅，領取階段按養老金繳納所得稅。參保人須按工資收入的 4% 繳費，最低繳費金額為每年60歐元，繳費上限為每年2100歐元，該繳費比例及上限由政府精算后結合財政補貼及稅收優惠政策設定。里斯特養老金計劃受名義保證回報政策限制，要求無論投資市場表現如何，參保人退休時至少能領回投入本金。同時，其資產配置策略受德國養老金投資監管法規約束，如《保險監管法》對保險行業及養老基金的投資比例有限制。

截至2020年底，德國里斯特養老金計劃的參與人數總計達1040.3萬人，這一數字雖然龐大，但近年來卻呈現出增長放緩乃至輕微下滑的趨勢（見圖3）。這一現象可歸因于以下3個方面：第一，公眾對養老金計劃的認知度可能尚未達到理想水平，限制新參與者的加人；第二，現有參與者中可能存在對計劃細則、收益預期或風險認知上的疑慮，影響其持續參與的積極性；第三，宏觀經濟環境的變化及政策調整也可能對參與人數產生間接影響。

在繳費方面，2020年里斯特養老金計劃的繳費總額達到116.6億歐元，直接反映了該計劃在經濟波動中的韌性。盡管有政府財政補貼的支持，人均繳費金額（1121歐元）并未出現顯著增長，與參與人數的變化趨勢一致[]。這一現象不僅映射出參與者在經濟壓力下的謹慎態度，也預示著計劃本身在吸引更高水平繳費方面面臨的挑戰。

圖32022—2020年德國里斯特養老金計劃參與人數

（資料來源：根據德國聯邦財政部官方數據資料整理所得）

1.2.2參與人數及繳費情況

一方面，德國里斯特養老金計劃的參與群體主要集中于已納入法定養老保險體系的人群，占比高達85.9% ，這深刻體現了里斯特養老金計劃作為公共養老金制度有效補充的角色定位。該計劃通過結合個人自愿繳費與政府財政補貼，為參與者提供了一個增強個人養老保障的有力途徑，進一步豐富了德國的養老金結構。值得注意的是，公務員群體以約 6.3% 的比例積極參與，這一群體因其職業的穩定性與對未來養老保障的高需求，成為里斯特養老金計劃的重要支持者。

另一方面，從年齡結構來看，里斯特養老金計劃的參與者呈現出鮮明的年齡段偏好，見表3。具體而言，35～55歲的中年群體展現出最高的參與度，達到34% ，顯著高于其他年齡段。這一年齡段的參與者往往處于職業生涯的黃金期，不僅具備相對穩定的收入來源，而且對個人養老規劃有著更為迫切和深入的思考。他們通過參與里斯特計劃，積極為未來養老生活儲備資金，體現了較強的養老保障意識。

表3參加里斯特養老金計劃的人員年齡結構

（單位： % ）

資料來源：根據德國勞動和社會事務部官方數據資料整理所得。

1.2. 3 制度特點與激勵措施狀況

一方面，里斯特養老金計劃的核心特色之一是繳費機制的靈活性。該計劃設定了參與者須至少按其年收入的 4% 進行繳費的基本要求，同時規定每年最高繳費額為2100歐元（已婚夫婦限額為2160歐元）。這一設計平衡了養老金體系的可持續性與參與者的經濟承受能力，既確保了養老金儲備的穩步增長，又為個人提供了根據自身經濟狀況靈活調整繳費金額的空間。最高限額的設定，不僅是對養老金體系穩定性的維護，也體現了對個體經濟差異的尊重與適應。

另一方面，為了鼓勵更多人參與，政府為參與者提供財政補貼。只要參與者每年向里斯特養老金計劃繳費超過一定額度，即可獲得補貼，這一政策有效降低了參與門檻，提高了制度吸引力。除財政補貼外，參與者還可享受稅收優惠，這種雙重激勵措施進一步增強了里斯特養老金計劃的吸引力。具體來說，財政補貼包括基礎補貼、兒童補貼及特別補貼等多種形式，旨在鼓勵各類人群參與養老金儲蓄；稅收優惠體現在繳費階段免稅和領取階段納稅的政策上，直接降低了參與者的當前稅負，在其退休后領取養老金時，由于其收入可能已大幅下降，實際稅負也相對較低。

1.3 取得成效

1.3.1緩解公共養老保險負擔

德國里斯特養老金計劃的實施過程中，通過積極引導民眾參與持續繳費，顯著緩解了公共養老保險體系面臨的支付壓力。自該計劃于2002年正式實施以來，其參與人數持續攀升，至2020年底已達到1040.3萬人，占法定養老保險參保總人數的 30.8% ，這一比例凸顯了里斯特養老金計劃在民眾中的廣泛接受度及其作為公共養老金體系重要補充的作用。

從經濟效應來看，里斯特養老金計劃匯聚的大量個人繳費資金，每年總計可達百億歐元級別，這一資金池有效分擔了原本完全由公共養老保險體系承擔的支付責任[11]，不僅直接減輕了政府的財政負擔，也為公共養老金的可持續發放提供了更為堅實的經濟基礎。

進一步分析德國養老金體系的構成可以發現，里斯特養老金計劃作為第二支柱的重要組成部分，與第一支柱的公共養老金和第三支柱的個人自愿儲蓄性養老金共同構成了多元化的養老金體系。根據德國聯邦統計局的數據，在老年人口收入結構中，里斯特養老金計劃及其同類稅收優惠企業年金所代表的第二支柱占比達到 22% （或按三支柱劃分中的 8% ），這一比例的增長不僅體現了第二支柱的活力與潛力，也促進了養老金體系整體結構的優化與平衡。

1.3.2擴大了“三支柱”養老金體系的覆蓋范圍

里斯特養老金計劃在擴大“三支柱”養老金體系覆蓋范圍方面取得了顯著成效。該計劃對參保者不加限制，吸引了眾多中低收入者及子女數量較多的家庭參與，有效擴大了養老金體系的覆蓋范圍。數據顯示，截至2020年底，參與里斯特養老金計劃的人數已占工作年齡人口的 25% 左右，且長期穩定在一定水平，作為自愿型個人養老金，這一參與率已反映出較高的覆蓋水平。里斯特養老金計劃的這一成就，不僅增強了德國養老金體系的公平性，還提高了整個社會的養老保障水平。通過鼓勵個人自愿繳費和提供財政補貼，該計劃成功地將更多人群納入養老金體系，為他們未來的養老提供了有力保障。

1.3.3提升了個人養老保障意識與財務規劃能力

德國里斯特養老金計劃的實施，不僅在制度層面豐富了養老金體系的結構，更在社會層面上顯著提升了公眾的個人養老保障意識與財務規劃能力。通過該計劃的推廣與普及，德國勞動者開始更加關注自身的養老規劃，意識到個人在養老保障中的主體責任。參與者通過定期繳費，也逐步積累了個人養老財富。

該計劃的透明度和靈活性進一步促進了參與者的財務素養提升。參與者可以清晰地了解個人繳費情況、政府補貼額度及預期養老金收益，這種信息透明度有助于他們做出更加明智的決策。此外，里斯特養老金計劃鼓勵個人長期儲蓄與投資，使參與者在積累養老財富的同時，也鍛煉了財務規劃和管理能力。

更為重要的是，里斯特養老金計劃的成功實施，為德國社會樹立了一個積極的養老保障理念，即個人應主動參與到自身的養老規劃中，通過合理的財務規劃確保晚年的經濟安全。這種理念的普及，不僅提升了整個社會的養老保障水平，也為應對人口老齡化挑戰奠定了堅實的民眾基礎。

1.4 面臨挑戰

1.4.1參保率下滑與繳費持續性減弱

近年來，里斯特養老金計劃面臨著顯著的問題：參保率的持續下降和已參保者繳費持續性的減弱。盡管計劃實施初期獲得了廣泛響應，但隨著時間的推移，新認購里斯特養老金計劃合同的數量顯著減少，反映出公眾參與熱情的減退。更為嚴峻的是，已簽訂的合同中，出現大量暫停繳款的現象，比例高達 20% 以上，這不僅削弱了計劃的資金積累能力，也對其長期穩定性構成了威脅。面對參保率的下滑和繳費持續性的減弱，政策制定者亟須深人分析原因，并采取措施重振民眾信心，以維持和提升參保水平。

1.4.2投資收益率低迷

里斯特養老金計劃的投資績效表現不佳，尤其是實際投資回報率長期處于低位，成為制約其吸引力的關鍵因素之一。盡管名義回報率在一些年份表現尚可，但實際回報率普遍偏低，平均僅為 0.83% （圖2）。這不僅影響了參與者的直接經濟利益，也反映計劃在投資策略和風險管理上的局限性。面對全球金融市場的波動性和不確定性，如何優化投資組合、提升投資效率并有效管理風險，成為里斯特養老金計劃亟待解決的問題。

表42005—2021年德國里斯特養老保險的投資回報率

（單位：%）

（續）

注：數據取自參考文獻［12]。

1.4.3財政補貼的可持續性與公平性考量

一方面，里斯特養老金計劃“慷慨”的財稅補貼對財政造成一定負擔。德國政府為鼓勵更多人參與里斯特養老金計劃，提供了一定財政補貼。然而，隨著參與人數的增加和養老金支付需求的增長，政府的財政補貼壓力也逐漸加大。2018年，該計劃的財政補貼和稅收優惠合計超過總繳費的 33% ，換言之，個人養老金繳費中政府資助的占比已超過了 30% 。原本推行個人養老金是為了減輕公共養老保險的財政壓力，而如今政府為補貼里斯特養老金的支出持續增長，在公共預算中的比重日益凸顯。

另一方面，不同收人群體參與情況差異較大。按五等分收人分組來看，低收入者的參與率約為 13% ，高收入者參與率約為 32% ，這意味著在享受政府補貼的里斯特養老金計劃參與者中，更多是高收入者，低收人者中僅有很少人能夠享受來自公共財政的補貼。雖然高收入者通常擁有較強的參與個人養老金計劃的能力，但是財政補貼在設計上依然需要以保障和鼓勵低收入者為目標，更多地向低收入者傾斜，以更好地促進社會公平。如何在保持計劃吸引力的同時，減輕財政補貼壓力，是里斯特養老金計劃需要解決的問題之一。

1.4.4金融機構參與度不足與市場競爭乏力

個人養老金市場的發展有賴于金融機構廣泛和積極參與，他們為參保人提供豐富的個人養老金產品。然而，從德國的現實情況來看，出現了金融機構逐步退出個人養老金市場的現象，金融機構之間的競爭偏弱，市場上提供的可比產品數量有限。按2022年9月德國財政部披露的產品認證數量，仍被認證的里斯特養老金產品約3120只，多年來終止認證的個人養老金產品在2900只左右。而在澳大利亞，運營情況較好的澳大利亞超級年金基金，在2021年6月就有接近60萬只個人養老金產品[13]

2德國經驗對中國的啟示與可汲取的教訓

2.1 對中國的啟示

2.1.1構建多層次、多支柱養老金體系以強化穩定性

德國里斯特養老金計劃的成功實踐表明，構建一個多層次、多支柱的養老金體系是確保養老金系統長期穩定的關鍵。中國應借鑒這一經驗，不僅依靠公共財政支持，還需通過個人養老金制度來分擔養老壓力，增強體系的可持續性。具體而言，中國應持續優化“三支柱”養老金體系，確保各支柱之間既能獨立運作，又能相互補充，形成協同效應。同時，推廣多元化投資策略，通過分散投資降低風險，確保養老金的長期穩定增長。

2.1.2 增強個人養老金制度的靈活性與便捷性

靈活性是個人養老金制度吸引公眾參與的重要因素之一。中國可以學習德國經驗，允許個人根據自身經濟狀況、風險偏好和收益預期，自主選擇養老金產品和資產配置方案。此外，還應打通第一、二、三支柱之間的資金轉換壁壘，提高養老金的便攜性和靈活性。在提取規則上，可考慮引入更多人性化設計，如允許在特定情境下（如重大疾病、購房、子女教育等）提前支取部分養老金，增強制度的吸引力，減少參與者的后顧之憂。

2.1.3優化個人養老金制度激勵機制

針對當前中國個人養老金制度參與度和繳費規模有限的問題，優化激勵機制至關重要。可借鑒德國模式，結合稅收優惠與財政補貼雙重手段，提升制度吸引力。一方面，完善稅收優惠政策，確保稅收優惠能夠真正惠及廣大民眾，特別是中低收入群體；另一方面，加大政府補貼力度，為符合條件的參與者提供直接的經濟激勵。同時，設立合理的稅收優惠和補貼上限，避免加劇財政負擔，確保制度的公平性和可持續性。

2.1.4豐富個人養老金投資渠道

為了確保個人養老金的保值增值，中國應致力于豐富個人養老金投資渠道，充分發揮市場作用。政府應完善個人養老金信息平臺建設，提供透明、規范的市場環境，鼓勵市場機構開發多樣化的養老金產品。這些產品應覆蓋不同風險收益特征，滿足不同投資者的需求。同時，加強養老金融教育，提升公眾的養老金融素養，引導其科學合理地配置養老金資產。此外，政府還應加強對養老金市場的監管，確保投資活動的合規性和安全性。

2.2 中國可汲取的教訓

1.精細調控財政補貼，促進可持續性與公平性

在借鑒德國里斯特養老金計劃的財政補貼機制時，中國需審慎平衡財政補貼的規模與結構，以確保個人養老金計劃的長期可持續性與社會公平性。一方面，應設定合理的補貼上限，避免財政負擔過重，影響其他社會公共服務的投人；另一方面，補貼政策應向低收入群體傾斜，通過差異化的補貼策略提高其參與度，真正實現養老金制度的普惠性。具體而言，可采用收入分級補貼制度，為低收入者提供更高比例的補貼，同時適當減少高收入者的補貼比例，以此促進社會公平，并有效減輕財政壓力。

2.強化制度設計，確保制度的覆蓋性與公平性

個人養老金制度應當成為“多數人的制度”，而不是只惠及高收入者的制度，因此，在制度設計上要充分考慮中低收入者的參與意愿，尤其是要積極鼓勵低收入者參與，因為低收人者往往沒有企業年金等額外養老儲備，極易陷入老年貧困。從德國現行制度看，低收入者陷入老年貧困后，仍需要政府給予一定的福利救助，依舊會轉變為政府財政負擔。在具體政策設計上，針對參保人退休后個人養老金低于一定水平的，仍可以免除部分稅收；針對參保人退休后收入低于最低生活保障的，仍可以進行差額補足，通過這些綜合措施解決低收入者的后顧之憂，使低收入者能感受到個人養老金制度的利好。

3.完善養老金投資監管體系，保障資金安全

德國里斯特養老金計劃在實施過程中，雖取得了顯著成效，但也暴露了資金安全方面的問題。為確保我國養老金體系的安全穩健運行，必須構建一套全面、高效的養老金投資監管體系。首先，對養老金融機構設置嚴格的準入標準，包括股東背景、公司治理、經營狀況等方面。實施持續監管，定期對機構進行風險評估和合規檢查，確保其始終符合監管要求。其次，對個人養老金產品提供詳盡、準確、透明的信息，包括收益風險特征、投資策略、費用結構等。通過增加透明度，提升參與者對個人養老金制度的信任度，促進市場的公平競爭。最后，構建完善的風險預警系統，對個人養老金投資過程中的潛在風險進行實時監控。一旦發現風險跡象，立即啟動應急機制，采取有效措施化解風險，確保個人養老金資金的安全。

3結語

在人口老齡化日益嚴峻的背景下，構建一個穩定、可持續且高效的養老金體系已成為我國社會保障領域的重要議題。德國里斯特養老金計劃作為國際養老金制度改革的成功案例，為我國個人養老金制度的優化提供了寶貴的經驗與深刻的啟示。未來，我國應加快構建更加完善的“三支柱”養老金體系，確保各支柱之間既能獨立運作，又能相互補充，形成協同效應。

參考文獻

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收稿日期：2024-09-23

作者簡介：

楊朗，女，2003年生，本科在讀，主要研究方向：社會保障管理。高鵬飛，男，1993年生，博士研究生，助理研究員，主要研究方向：養老金融。